國外推動綠色發展基金的經驗及對內蒙古的借鑒和啟示

常兆春

摘 要：綠色發展基金對于支持地區生態文明建設、提升經濟增長潛力、推動經濟加快向綠色化轉型和可持續發展具有重要意義。一些發達國家或地區的綠色基金已經有幾十年的發展歷程，其有效的資金組織形式、先進的基金管理體制、科學的績效衡量體系，取得了良好的社會、生態、經濟效益。本文整理了國外推動促進綠色發展基金的主要做法和管理經驗，調查了內蒙古正在籌建和設立綠色發展基金的基本情況和存在問題，并提出相關啟示和建議。

關鍵詞：綠色發展基金 環境保護 國外經驗

當前，全球可持續發展進入了以綠色經濟為主驅動的新階段。2016年9月G20峰會對政府通過綠色金融帶動民間資本進入綠色投資領域達成共識，政府與社會資本合作的綠色發展基金將成為重要路徑。一些發達國家或地區的綠色基金已有幾十年的發展歷程，其有效的資金組織形式、先進的基金管理體制、科學的績效衡量體系，取得了良好的社會、生態、經濟效益，對于支持生態文明建設、提升經濟增長潛力、推動經濟加快向綠色化轉型和可持續發展具有重要意義。內蒙古自治區正處于調整經濟結構、轉變發展方式的關鍵時期，對綠色金融的需求不斷擴大。然而，作為構建綠色金融體系重要任務和主要抓手的綠色發展基金發展滯緩，存在籌建落實缺乏合力、社會資本參與度不高、基金管理機制不健全等問題。因此，有必要研究和借鑒國外先進經驗，推動內蒙古綠色發展基金不斷發展壯大。

一、國外綠色基金發展情況

（一）國外推動綠色基金發展的主要做法

一是對申請綠色發展基金的企業施以優惠，增加其參與意愿。例如，紐約州能源研究與開發署（NYSERDA）對申請清潔能源基金的企業，根據能源利用績效安排補助發放，對小型、簡單的設備更換獎勵高達6萬美元，大型、定制的能源效率改進，獎勵最高可達200萬美元，預先發放補助總額的75%，在項目按預計正常運轉1年后再發放剩余的25%。泰國合同能源管理（ESCO）基金為合格的中小企業（能源密集型服務業和工業部門）提供設備租賃，年利率僅為4%；向項目業主提供上限為300萬美元且不超過5年的商業銀行貸款擔保，業主僅按每年擔保金額的1.75%支付費用。

二是減免稅負，彌補綠色基金投資收益不足。例如，荷蘭政府對股息、利息和一般項目的資本利得征收25%的所得稅，而該國政府推行的“綠色基金計劃”，對綠色基金投資者僅征收1.2%的資本收益稅和1.3%的所得稅。韓國政府對投資綠色產業比例超過60%的產業投資基金給予分紅收入免稅等優惠政策。

三是健全基金治理結構，防止地方政府“一支獨大”。完善的治理結構和嚴格的基金運作程序能激勵良好的基金管理表現。美、英等國綠色發展基金通常采取現代公司治理結構，即所有權和經營權分離，政府作為所有者，以股東和（或）董事身份參與綠色投資機構的治理與引導，綠色投資機構在政府監管下保持高度自治，由專業投資團隊和管理團隊負責管理綠色發展基金，日常運營不受政府直接干預，擁有較大的自主權。例如，英國綠色投資銀行的治理架構由五個部分組成：股東、政策小組、董事會、董事委員會和高級管理層；英國商務部、創新和技能部作為股東，與其他政府部門合作共同組建政策小組，確保英國綠色投資銀行在戰略層面和政府目標保持一致，但其日常運營層面完全獨立于政府，董事會及其委員會負責保證銀行按照私營部門公司治理的最佳實踐運行，高級管理層負責其日常運營，董事委員會監督銀行風險管理和合規審計。

四是建立審批監管制度，保證綠色基金投向。例如，美國綠色基礎設施建設資金由聯邦環境保護局和州政府共同管理。各州政府獲得撥款前需制定基金使用計劃并提交環境保護局，環境保護局通過制定導向性政策和控制預算比例來引導基金投向，通過審批各州基金使用計劃、撥款申請等對其開展監督。泰國合同能源管理（ESCO）基金為降低信貸風險和項目風險，通過制定執行嚴格的資格審核標準和審批程序，致使項目合格率極高。南非綠色基金（EFS）在運作的前兩年內就建立了堅實的財務和法律制度，以保證綠色基金的投向。此外，美、英、澳等國針對綠色發展基金的運作普遍建立起完善的評價與績效考核指標，對綠色發展基金的經營狀況、可持續發展等進行衡量。

五是創設投資研討論壇平臺，發揮非政府組織作用。以美國1996年創立的社會投資論壇為例，該論壇是基于會員制的非營利性民間組織，專注于綠色發展基金討論與研究，為綠色生態投資提供交流平臺，促進投資項目和綠色發展基金有效銜接。投資者可以在該論壇搭建的金融服務平臺發布項目信息，為具體的綠色投資項目尋找合適的投資人。論壇披露所有社會責任投資基金的投資策略、收益表現等信息，用于機構或個人投資者比較各基金的成本、財務表現等情況，最終選擇合適的投資管理者。同時非政府組織還能發揮監督作用，如監督金融機構自身環保狀況和節能減排效果，監督對環境污染企業的融資狀況以及對環保產業的支持力度和綠色投資基金的使用情況等。

六是建立信息披露制度，增加綠色發展基金的透明度。建立信息披露制度，是實現管理透明化的重要途徑，可以讓投資者和社會公眾監督基金的投向，衡量基金實施過程和程序的質量和效果。例如，澳大利亞清潔能源金融公司和美國康涅狄格州綠色銀行等多家綠色投資機構都定期向政府和投資者在內的利益相關方公布績效指標和項目信息，包括投資金額、投資方式和工具、項目完成后對低碳經濟發展的貢獻等。

七是建立有效的投融資渠道，為社會資本便捷進入綠色基金創造可能。一方面，設立社會責任投資指數。如美國MSCIKLD 400社會責任指數是美國第一個以社會和環境主題為篩選標準的指數。自1997年以來連續20年整體跑贏MSCI USA，顯示出綠色項目及綠色基金能夠給予投資者較好的投資回報，為私人資本進入綠色基金提供了有效通道并增強了其投資信心。另一方面，采用PPP模式撬動社會資本。如2008年歐盟投資8000萬歐元創辦全球能效和可再生能源基金（GEEREF），其作為母基金通過從私募市場集資，吸納社會資金進入，并將資金投向非洲、亞洲等地區的“地區子基金”，最終實現最大50倍的杠桿效應。

八是選擇合適的基金管理人，實施專業化投資。國外經驗表明，綠色基金管理團隊需要具備若干領域的專業知識能力，包括能效技術和方案、市場評估和項目開發、財務分析和項目評估以及對能效和能源服務市場的了解。基金管理人的選擇有多種方案，如美國許多州通常采用公共事業公司管理、現有政府機構管理、獨立的第三方機構管理三種模式。此外也可成立新的組織機構來管理基金。這些類型的組織機構也可聘請專業的基金管理人或基金管理團隊進行管理，針對各個目標市場建立項目庫并制定市場經營策略。

二、內蒙古綠色發展基金相關情況

（一）基本情況

一是相關政策。2016年9月，內蒙古自治區正式出臺《培育發展綠色基金工作方案》，提出要打造一批經營規范、治理良好、業績優異、具有影響力的綠色基金，推動內蒙古綠色投資市場建設和綠色產業不斷發展壯大的目標；并明確了做好綠色引導基金培育工作、支持民間資本參與、創造市場發展的良好氛圍、推動市場交流合作、加強綠色產業人才隊伍建設、促進市場規范健康發展、強化部門協調溝通等七個方面的具體措施。

二是基金規模。以內蒙古自治區環保基金為例。由政府引導性資金和包商銀行等4家企業共同投資發起組成“環保母基金”，初始規模40億元。“環保母基金”作為引領資金可再次放大，每年預計可形成約200億元的環保基金投資規模。再以包頭市綠色生態建設發展基金為例。由包頭市農牧業局牽頭，包頭市政府授權包頭市住房發展建設集團公司與內蒙古蒙草生態集團和金融機構組成的銀團合作設立100億元的綠色生態建設發展基金，專項用于包頭市生態產業PPP項目的建設和運營。

三是基金運作模式。以內蒙古自治區環保基金為例。內蒙古環保投資公司代表自治區政府出資，履行出資人職責，分5年共投入50億，并吸收社會資本共同形成環保母基金。母基金設立合伙人聯席會、投資決策委員會、專家咨詢委員會等議事決策及管理機構，負責對基金投向、重點項目的篩選、績效評價等事宜的審核把關；并針對內蒙古不同的環境治理項目，分別打造若干個項目包，按照市場化的運作模式，向國內公開招標若干個專業的基金管理公司，由專業基金管理公司負責對投資項目的組織實施。子基金通過環保母基金注入的引導資金后，再吸收其他社會資本進入，二次放大后形成各子基金的投資規模，并負責直接對環境治理項目的投資。

四是基金投向。內蒙古自治區環保基金的投資方向主要有：用于解決政府職責范圍內的公共環境問題，支持企業解決污染治理設施建設運行和污染物綜合利用過程中資金投入不足的問題，推動環境治理技術的研發、應用和第三方治理服務市場的形成與發展，推動環保產業加快發展等。包頭市綠色生態建設發展基金擬投向的重點項目主要是大青山南坡綠化生態建設工程，城市生態環境、黃河濕地建設工程以及生態旅游建設工程等。

（二）存在的問題

一是綠色發展基金籌建落實缺乏合力。目前，自治區發改委、環保廳、金融辦、人民銀行等多個部門都對貫徹落實七部委指導意見進行了規劃部署，自治區政府也出臺了較為全面的構建綠色金融體系的實施意見，但在制度安排上沒有明確由哪個部門牽頭推進，落實過程中各自為戰，缺乏具體工作抓手和完善的實施政策，使得制度安排與實際推進之間存在距離。

二是社會資本參與積極性不高。一方面，綠色發展基金主要投向污染防治、生態保護等領域，項目具有投入大、周期長、收益低等特點，對社會資本缺乏吸引力。另一方面，市場準入、財稅、金融政策方面的具體配套扶持政策欠缺。例如，目前雖然自治區政府出臺了培育發展綠色基金的總體工作方案，但盟市還未出臺支持綠色發展基金的相關操作細則，相關財政稅收和金融服務支持措施還未明確。

三是部分綠色發展基金管理機制不健全。一方面，市場化程度低。例如，在內蒙古自治區環保基金管理中，內蒙古環保投資公司將代表自治區政府出資，對環保基金的投資方向和投資原則享有“一票否決權”，如此可能導致基金在進行項目選擇時缺乏一定的自主權。另一方面，內部管理機制還不健全。例如，目前包頭市設立的綠色發展基金尚處于摸索階段，相關職能部門間雖有明確分工，但未建立有效的信息溝通機制和相互制衡機制，存在信息不對稱和各自為政的問題。

三、國外經驗的借鑒和啟示

（一）完善綠色基金投融資渠道，構建多元化的投資主體結構

通過建立社會責任投資指數、PPP融資模式等有效渠道，為更多的社會資本進入綠色基金創造可能。同時，政府可以發揮引導作用，推動、組建地區性或行業性的綠色發展基金，利用政府資金杠桿效應影響帶動市場資金流向環保行業，克服融資障礙；再通過政策調整和制度安排，發展民間資本、社會養老金、金融機構、國外資本和政府資金等共同參與的多元化投資主體結構，促進資金流更加靈活持久。

（二）選擇適合地區特點的綠色基金組織形式

由于受到現有法律和規定限制，目前比較適合我國國情的綠色發展基金的組織形式是契約型、封閉型的。國外經驗表明，從長遠來看，有限合伙制度更適合綠色發展基金。因為在此制度安排下，政府資金占比不能太高，不作為主要合伙人進入基金管理機構，而只是有限合伙人。而且，有限合伙制能有效地將資本與專業人才有機結合，在明確劃分責、權、利的基礎上提高決策的專業水平，在激勵和約束管理人行為的同時減輕有限合伙人承擔的風險和責任。

（三）出臺綠色發展基金的配套扶持措施和相關操作細則

加大財政稅收和金融支持力度，通過放寬準入、減免稅收、增加獎補、貸款貼息、引入第三方擔保、完善風險共擔機制等激勵措施，提高社會資本參與綠色發展基金的積極性。構建自治區級層面的綠色基金及項目交流對接平臺，推動綠色可投資項目的信息溝通和共享；同時要加強相關職能部門間的信息溝通和協調配合，切實有效推進綠色發展基金的籌建工作。

（四）建立健全綠色發展基金管理機制

從法律層面明確綠色基金成立及運營機制，包括基金的政策目標、治理結構、決策程序等。構建綠色發展基金績效評估體系，按年度評估綠色發展基金的運作效果，建立完善綠色發展基金信息披露制度，增加基金管理透明度，督促引導基金積極參與、持續跟蹤投資項目經營情況，確保資金用于綠色方向。

參考文獻：

[1]馬俊，周月秋，殷紅.國際綠色金融發展與案例研究[M].中國金融出版社，2017.

[2]馬俊，周月秋，殷紅.中國綠色金融發展與案例研究[M].中國金融出版社，2016.

[3]蔣華雄，謝雙玉.國外綠色投資基金的發展現狀及其對中國的啟示[J].蘭州商學院學報，2012，（5）.

（作者單位： 中國人民銀行呼和浩特中心支行）

責任編輯：康偉