鄉村如何振興？

吳明華

“鄉村衰而未亡將是一個長期的過程，而公共政策在‘哪些活、‘如何活上有很大操作空間。”

鄉村問題比農業、農民問題更棘手

《決策》：十九大報告把鄉村振興上升到戰略高度，政策思路發生了哪些轉變？

劉守英：有非常大的轉變。首先，原來“三農”問題政策基調是圍繞農業和農民的，對村莊問題是忽略的。實際上，農民、農業和農村應該是三位一體的。下一步，鄉村問題會成為“三農”的首要問題，有可能是比農業和農民問題更棘手的問題。

根據我們了解的情況，農二代基本上是離村不回村，即使回鄉創業，也是流向本省的地區和縣一級城市，沒有回到村莊的。未來農三代基本上跟鄉村聯系隔絕掉了，根本不知道村在哪兒。

我現在最擔心的一件事，就是跟新農村運動一樣，又是砸一大筆錢去刷墻、修路。我覺得必須了解大的趨勢：第一，大部分村的衰敗不可逆，這是趨勢性的；二是要重點研究現在哪些村莊會活，這是未來公共政策的重點。要摸清情況，研究這些村莊怎么活；三是如何可持續的活，人不回村莊就不可持續，鄉村產業成長不起來就不可持續。

第二，城鄉融合。十六大以來提的城鄉統籌和城鄉一體化，解決了城市有農村沒有的問題，養老、社保、醫療等。但同時也把農村的地統到城市去用，另外是城鄉二元體制不是削弱了，而是強化了。所以十九大報告提出城鄉融合，是對原來城鄉統籌的矯正。

過去城鄉在發展權利上不平等，鄉村衰敗肯定是進一步加劇。現在城鄉關系發生了重大變化，已經從原來的單向城市化開始轉向城鄉互動，土地、資本和人等很多要素在往農村走。現在城市對鄉村的需求發生了變化，城里人到鄉村休閑、旅游等，帶來了整個農業功能的拓展。未來城鄉融合非常重要的變化，就是城鄉兩個文明共存共生。

第三，農業農村優先發展與現代化。我覺得這是理念上的進步，鄉村是農業和農村的有機體，如果只講農業和農民的現代化，沒有農村現代化，鄉村現代化是不成立的。

第四，農村的地權和農民的地位。把承包權與經營權分離，延長承包期，保證了制度穩定性和制度預期。經營制度方面，過去我們推適度規模流轉，現在整個土地流轉已經達到35%，但公司搞農業都不掙錢，因為地租和勞動力成本上漲。搞農業合作社，農民合不起來，農民成立合作社把政府補貼弄到手，分了就散。所以這次提小農跟現代服務結合起來，主要是服務規模化和區域規模化種植。

五是鄉村治理。原來我們擔心鄉村治理最后變成集體的回歸，但鄉村治理是要重建鄉村秩序和制度，包括自治、法治和德治。

鄉村衰而未亡的背后

《決策》：對于當前鄉村的實際情況，您有怎樣的觀察和思考？

劉守英：過去一年，我從貴州湄潭開始，跑了很多村莊，大部分是西部地區，也有一些發達地區，例如北京郊區、上海、浙江等。從觀察者的角度，我發現鄉村復興還是有很多事情可以做。

從上世紀90年代至今，農民代際特征明顯，正在發生一場我所稱的“結構革命”：離土、出村、不回村。農民不斷離開村莊，而且有一種一去不復返的勢頭。與人口出村相對應的，是村莊數量在減少，而且持續衰敗，我給它的定義是“衰而未亡”。

有一次去河北蔚縣，離北京只有200多公里，偶然機會去了當地村莊，看到一片破敗景象，在村里所能看到活生生的存在只有兩樣，一是老人，另外是狗。離北京這么近的村莊都是這種狀況，讓我非常吃驚。

應該看到，人往外走是符合趨勢的，村莊的慢慢消亡在某種程度上也是符合趨勢的，但這一趨勢的背后卻不太正常。整個人類社會的演變，并不是以鄉村衰敗為代價的。也就是說，人的城市化不是以鄉村的衰敗為代價的，村莊的活力還是要靠人來維系。

鄉村如此大面積的、急速的衰敗，來源于中國城鄉不平等的發展理念，鄉村沒有任何發展權利。其次，鄉村衰敗因農業狹窄而起。一般來說，鄉村會“縮”但是不會“敗”。因此，鄉村要活，農業功能必須多，否則鄉村賴以生存的產業就沒辦法和城市競爭。但我們的問題在于，農業發展的路子越來越窄，農村就不可避免地越來越衰敗。

此外，城市過于強大和鄉村過于弱小也是重要原因。在強勢的城市文明下，鄉村文明越來越弱勢。對于一個農民來講，在鄉村是毫無尊嚴的，所以當有機會去城市時，大家便爭先恐后地走向城市。

我們不反對城市化趨勢，但是鄉村如此衰敗，就要反思深層次原因。第一個原因，我覺得可能中國鄉村的現代化是被無視的，我們到現在還是停留在農業和農民增收層面，但是鄉村本身如何現代化，并沒有被提到議事日程上的。

第二個原因，對于農業和鄉村功能的理解有失誤。農業到底是什么？農村到底應該有什么功能？在偏向城市的政策慣性下，鄉村就應該是衰亡的、落后的？

第三個原因是對城市化的認識有偏差，認為城市化就是所有要素都往城市走，只要城市化完成了現代化基本就完成了。雖然一直在強調農業和農村的重要性，但城市文明和鄉村文明到底如何共存，很少有人花功夫去思考。

復興鄉村并非不可能

《決策》：在您的調研中，有沒有發現一些鄉村振興好的做法和經驗？

劉守英：其實，鄉村復興不是不可能的，在我過去一年的調研中，就發現了很多活生生的案例。

貴州湄潭是在鄉村發展基礎上的現代化，它的特點是持續的農村改革、不強勢的政府和城市、鄉村產業的發展。

過去湄潭極度貧困，當時國務院農研室在這里嘗試“增人不增地、減人不減地”改革，考慮到沒有地的農民如何發展，還啟動了一項非常重要的改革：荒山拍賣。由于嘗到改革的甜頭，歷屆政府也樂于以改革釋放紅利，于是形成一種改革氛圍，用改革撬動發展。

湄潭另外一個發展是茶產業的形成，即規模化+產業+市場。湄潭目前有60萬畝茶山，茶產業和相關連帶產業一年的產值88億元。湄潭一個重要的經驗就是“農業工業化”，農業也是可以工業化的。在鄉村產業起來以后，鄉村旅游和服務業也發展起來。

貴州的安順市起點比湄潭更低，怎樣為更貧窮的地方安上發動機？安順的做法是政府不斷地進行基礎設施建設，基礎設施是貧困地區發展的前提；另外是持續的扶貧，以產業扶貧為主；然后是改水改灶改廁改圈，提供基本的文化設施和公共服務。

隨著基礎設施完善，外部投資慢慢也來了，鄉村也開始美麗了，產業發展也有機會了。但這些都要落腳到農民的內生動力上，才能把這些資源組合起來，安順在農村產權改革上做了“確權”、“賦權”和“移權”。當所有的生產要素發生變化時，生產關系就開始改變。

安順經驗啟發我們，極貧的地方需要發動機來啟動，需要公共政策引導，需要尋找地方特色應對城市需求。這可能是鄉村現代化的另一條路，即一定的公共投資把貧困的部分障礙掃除，然后再開始換面貌，尋找產業機會，再進行產權改革，慢慢把活力調動起來。

另外一個例子，是浙江松陽縣通過古村活化來引領鄉村復興。松陽在浙江算后發地區，拼工業化拼不過其他地區，但它在歷史傳承上尋找突破口，松陽已有1800年歷史，擁有100多個古村落，71個國家級傳統村落。

目前，一些經過藝術家努力的古村落開始活化，價值顯化與升值，城里的一些元素往鄉村聚，人氣在增加，鄉村呈現生機，圍繞古村復興的投資在增加，旅游在興旺，茶產業的規模化、市場化帶動農民增收和配套產業的發展。

但松陽案例往外走時，也有些問題要思考。首先，其他地方古村改革的資金從哪來？資本來源不解決，還是難以發展。其次，村民得到了什么？這是極為關鍵的一個問題。再次，規劃部門能否控制好局面？鄉村活起來之后往往就面臨著一個問題：規劃控不住。

再來看上海松江區，這里的主要特點是發展家庭農場，做法是將原來一家一戶分到的承包地集中到村集體，然后村里通過一定程序來選出種地的人。一個村的地主要集中在幾個農民手上，一年能有20-30萬元的收入。在松江，農業真正成了一個體面的、可以與其它行業媲美的行業。

鄉村振興的政策重點

《決策》：從地方上來說，如何把鄉村振興戰略落地？政策的著力點在哪？

劉守英：鄉村衰而未亡將是一個長期的過程，而公共政策在“哪些活”、“如何活”上有很大操作空間。

對于地方上來說，不要總想著把綠水青山都變成金山銀山。綠水青山在很多地方就是綠水青山，只有部分地方能變成金山銀山，如強行開發可能會帶來諸多問題。美麗鄉村建設并不意味著所有村莊向一個地方大集中，而是嵌在山水中。

在政策制定方面，首先要重新思考城鄉關系。城市文明離不開鄉村文明，城里人在城市待久了，需要去鄉村換空氣、換心情；而鄉村文明也離不開城市文明，農民前往城市是趨勢。未來公共政策應該把鄉村與城市當做平等、共存、共榮的文明來對待。

其次要思考由代際隔離引發的鄉村現代化。這一輪鄉村的現代化一定要考慮代際差異，農二代對鄉村的觀念、與鄉村的關系、與土地的關系可能會決定整個鄉村現代化的走向。

再次是鄉村轉型必須由宅基地改革作為牽引。鄉村的復興需要新的事物來撬動。只靠財政制度、特殊優惠等慣用手段，普通的鄉村難以存活。因此，未來鄉村轉型的重點之一就是宅基地改革必須突破。

當前，宅基地制度基本上是無償分配，以成員權為基礎的，很多村民覺得不要白不要，結果是人不在村莊但地仍舊占據，這使得村莊衰而不亡。而村莊如果想活，宅基地可以起巨大作用。如果宅基地制度不改革，村莊就很難發展。

宅基地改革一個經驗是北京房山區的黃山店村，它展現了外面的資本如何進村。做法先是全村搬遷，搬遷時村里將原來300多戶宅基地有償收回，由集體開發成特色民宿，給農民的補償是每人40平米，每平米400元—800元。剛開始村里自己經營，卻沒有市場，后來引入一家企業做市場運營，公司和村里五五分成。

最后，鄉村的變化跟農業制度改革極為相關。因此，農地權利的設計、經營制度的設計會帶來整個農業的轉型，這應是下一步改革應該考慮的重要內容。鄉村的轉型和農地制度的轉型需配套，核心有二：一是原來農民手上的承包地如何釋放出來；二是誰來種地，這牽涉到未來農業經營制度的主體問題。