江陰：縣級集成改革探路者

何晴

“我們今天的認識水平，決定著江陰明天的發展程度。”江陰在改革上的“較真”由此可見一斑。

2017年5月15日，江陰市委書記陳金虎在江蘇省第五期縣委書記工作論壇上作了題為《“一窗通辦”優服務 “兩網融合”強治理》的交流發言，得到了時任江蘇省委主要領導的充分肯定。隨后，著眼于全省未來發展，江蘇提出在江陰已有改革成果的基礎上，開展縣級集成改革試點，把各地好的改革經驗做法都拿到江陰，旨在由點到面產生“溢出效應”和“1+1>2”的“疊加效應”，集成“盆景”變“風景”，為江蘇乃至全國改革大局探路、積累經驗。

江陰集成改革啟動以來，不僅受到中央相關部委的高度關注，也吸引了來自省內外的數十支考察團。江蘇縣級集成改革何以發端于江陰？其改革內容和即將帶來的改革效益究竟是什么？

“疊加效應”

作為改革開放30年全國18個典型地區和蘇南模式發源地之一，江陰的發展史就是一部改革創新史。華西村1969年頂著“割資本主義尾巴”的風險辦五金廠以工補農；十一屆三中全會后，江陰在社隊企業基礎上大力發展鄉鎮企業，成為“蘇南模式”的典型；鄧小平南巡講話后，江陰抓住契機，使民營經濟規模和實力成倍增長；自1997年起，又在資本市場率先弄潮，迅速形成搶眼的上市公司群體——“江陰板塊”。江陰過去的成就來源于改革，未來的發展也必將維系于改革。

但是，隨著經濟發展進入新常態，發達地區的傳統優勢正在發生改變，政策差異在縮小，生產成本在上升，一些天花板效應開始顯現。各種深層次矛盾和問題日益凸顯，呈現出短期問題和長期問題交織、結構性問題和體制性問題并存、自身問題和外部問題互聯的局面。

當前，區域之間的競爭已經越來越成為改革的競爭，成為制度環境和制度供給的競爭。2016年以來，江陰將全面深化改革作為創新轉型、推動長遠發展的“原動力”，深入推進以徐霞客鎮為試點的行政管理體制改革，加快政務服務“一張網”建設、“放管服”、“一條龍”服務，不斷優化營商環境、不斷提升群眾的獲得感和滿意度，尤其是徐霞客鎮通過“一張網”創新經濟社會治理，走在了全省和全國的前列，且做法經驗可復制。

7月13日，江蘇省印發《江陰市縣級集成改革試點總體方案》，江陰成為江蘇唯一的縣級集成改革試點。這也是江陰建市30年以來，江蘇省委、省政府專為江陰全面開展縣級集成改革試點工作出臺的第一份重要的綱領性文件。

為將江陰改革的基層實踐納入到江蘇省委全面深化改革的頂層設計，時任江蘇省委書記李強深入江陰，調研集成改革試點工作，要求江陰早日形成可推廣可復制的改革成果，為江蘇乃至全國的改革大局探索路子、積累經驗。

由此，發軔于徐霞客鎮的一項基層改革創新實踐，在遵循頂層設計的同時，掀起了一場席卷江陰全市、輻射江蘇全省乃至全國的集成改革試點熱潮。那么，徐霞客鎮的改革創新何以有如此“大能量”呢？

“小盆景”的樣本效應

徐霞客鎮，是江陰市面積最大、人口最多的鄉鎮，擁有18萬常住人口，6000多家企業和個體工商戶。被確定為全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮以來，為加快打通基層治理“最后一公里”，徐霞客鎮積極探索、創新嘗試，組建了“兩辦六局一中心”9個職能機構，形成了“政務服務一窗口”“鎮村治理一張網”“綜合執法一隊伍”和“日常管理一中心”的基層現代治理新模式，成為江陰市縣級集成改革試點的“小盆景”。

以“日常管理一中心”為例，該中心的設立讓服務更智慧、治理更現代，按照管理扁平化要求，徐霞客鎮成立了依托大數據、云平臺的鎮綜合管理服務指揮中心，并入社保、計生等7張專網，整合社保預警、輿情監控等8大監測系統1223個監控點，集中黨建、綜治等38個領域的相關數據，實現實時更新、互聯互通，并打造了“天上有云、地上有格、格中有人、人能管事、管理有序、序后評估、評后考核、考核入檔、歸檔入云”九步閉環工作流程，以更加智能化的管理，讓行政服務更精細更高效。

陳金虎在縣委書記工作論壇上總結徐霞客鎮的成功經驗時，體會頗深地表示：“改革不能單兵突進、零打碎敲，而要系統謀劃、整體推進。社會治理之難、百姓民生所需，就是我們主動作為、改革攻堅的方向依循，改革的方向定準了，改革的手術刀把好了，改革的紅利就會不斷釋放?！?/p>

但是，江陰作為江蘇省縣級集成改革試點，肩負著為全省乃至全國探路的使命，僅僅復制推廣徐霞客鎮的經驗做法顯然是不夠的。為此，2017年5月，江陰派出6個學習考察組南下廣東順德，北上天津濱海，先后奔赴江蘇省內8個先進縣市區和浙江、廣東、天津等地學習考察，認真學習各地好經驗好做法，為江陰集成改革拓寬思路、提供借鑒。

在江陰的集成改革試點總體方案中，就有不少舉措吸納了其他地區的相關做法，如“不見面”審批、“最多跑一次”等，確保了江陰集成改革試點既有點上的亮點和特色、也有面上的集成和精品，更具有系統性、整體性和協同性。

江陰市決策者在調研期間一再強調，調研要深入，要用心借鑒各地的改革經驗，“因為我們今天的認識水平，決定著江陰明天的發展程度?！苯幵诟母锷系摹拜^真”由此可見一斑。

從“3550”到“2440”的改革智慧

據《新華日報》報道，5月28日，時任江蘇省委書記李強在《江陰市集成改革試點總體方案》上批示：“贊同總體思路。但改革內容不宜太多，主要看是否急需、有一定的普遍意義和能改成?！迸静婚L，卻直指務求實效。

隨后，由江蘇省委改革辦牽頭起草制定的第四稿《總體方案》很快成稿，內容包括行政管理體制改革、經濟體制改革、生態文明體制改革、開發開放體制改革、城鄉一體化體制改革、社會事業體制改革、加強基層黨的建設等7個方面的改革工作。

《總體方案》在改革要求中提出6條“宗旨”，其中第1條和第2條很好體現了“集成改革”的“底色”。以重點工作帶動全局工作，以關鍵突破打開整體局面；更加注重改革的系統性、整體性、協同性，確保改革上下順暢、左右貫通、前后呼應、彼此支撐。

集成改革對于江陰經濟社會發展來說，重要意義不言而喻。這次集成改革，突出先行先試、集成推進，很多改革事項都是對現有體制機制、治理方式方法的根本性顛覆。

8月底，江陰全市各鎮街全面完成了復制推廣徐霞客鎮經驗工作；9月底，市級層面行政審批局組建到位，綜合執法隊伍初步整合到位；到2018年底，基本完成方案提出的各項改革任務；到2020年，縣域治理體系更加成熟、更加定型，把江陰建設成為江蘇省同類城市服務效率最高、發展環境最優、創新活力最強、人民群眾獲得感最多的改革發展示范區，為江蘇乃至全國縣域治理體系和治理能力現代化建設提供更多可復制可推廣的改革成果。

作為這次集成改革試點的“先手棋”和“當頭炮”，行政管理體制改革是“重頭戲”。下階段，江陰將在全市范圍開展行政管理體制改革試點工作，以此破解經濟社會發展各領域行政管理體制障礙，進一步放大全面深化改革的整體效應。

按照改革方案，江陰將全面推行“不見面審批（服務）”改革，以及“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”，大項目一律采取代辦制，一般項目網上辦、不見面，在江蘇省率先實現“3550”目標的基礎上，努力實現“2440”的目標，即企業注冊開業2個工作日內，不動產登記4個工作日內，工業建設項目施工許可40個工作日內完成。

正如中共江陰市第十三次全委會報告中指出的：“上述改革如果一一實現，160萬江陰人民將擁有更厚實的經濟家底、更清新的暢快呼吸、更開放的發展格局、更優質的民生保障、更公正的社會環境、更從容的‘出去看看”。

（作者單位：江蘇省社科院）