民族宗教因素在北梁新社區治理中的作用分析

摘 要：由于歷史沉淀，包頭市北梁地區在文化多樣化的同時也呈現了少數民族眾多，宗教類型復雜，信教群體龐大等特征。與此相伴隨的則是棚戶區人居條件差，弱勢群體多，市政基礎差，基層管理艱難等問題。2013年包頭市開展北梁地區棚戶區改造，民族、宗教因素成為北梁地區改造所面臨的關鍵問題。通過對該地區棚改及城鎮化過程中民族、宗教狀況的廣泛調研，可以對民族地區城市少數民族社區的發展提出可行性建議。

關鍵詞：民族宗教因素；城鎮化；棚戶區改造

包頭市北梁地區地處博托河（今東河槽）沿岸，為清朝塞外重要的水旱碼頭，因此包頭商業文明發展與此，移民聚居亦發展與此。早期的商業繁榮使北梁地區具有了極好的歷史文脈，自然遺產、古老建筑、寺院廟宇建筑相融相暉。建國后特別是改革開放以來，受歷史和地理條件的制約，北梁地區無法跟上包頭市城鎮化的腳步，逐步成為內蒙古乃至全國范圍內較大的連片棚戶區。本文擬系統研究北梁棚戶區改造過程中民族、宗教因素在棚改過程中及目前新社區建設過程中發揮的作用，總結多民族、宗教雜居的棚戶區在城鎮化、新社區建設過程中面臨的問題，并就當前北梁民族社區建設過程中的薄弱環節提出建議。

一、北梁地區多民族、宗教社區發展現狀

北梁地區占地面積13平方公里，該地區社區發展的最大特征為多民族、多宗教雜居。在不到1平方公里的狹小地域內聚集了7個少數民族、5種宗教信仰，宗教場所11座，是全國范圍內比較特殊的多民族混居社區。其中有著較為特殊民族習俗的回族群眾有3000余戶計8560余人，占全包頭市回族總人口的1/4。宗教信仰方面，北梁地區的11個宗教場所集中了包括伊斯蘭教、基督教、天主教、道教、佛教5大宗教信仰，信教群眾眾多，以財神廟辦事處和回民辦事處為例，其轄區內信教群眾達60%以上。

2013年北梁地區開始進行騰空性棚戶區改造開始，根據包頭市關于北梁棚改安置的相關政策，該地群眾通過不同渠道得到合理安置，新北梁社區的建設也在進行。目前在建的北梁新區以6000戶為基本單位，分為5個直管社區，現已建小區11226戶，已入住7872戶，其中少數民族721戶，1280人，包括蒙古族171人，回族1048人，滿族54人，其他少數民族7人。宗教信仰方面，信教群眾1724人，其中信仰伊斯蘭教的占60.73%，佛教占18.50%，天主教占1.22%，基督教占19.55%。

二、北梁地區多民族、宗教社區發展特征

（一）歷史積淀深厚

北梁地區多民族、宗教共處的現狀有著深厚的歷史積淀。自清中期開始北梁地區出現由商業為核心的多民族、多宗教聚集。在此過程中，宗教信仰的不同與院落式雜居環境相結合，形成了北梁特有的雜居多民族文化。傳統院落居民間的認同感不再局限于共同的宗教信仰或民族成分，而夾雜了更多的鄰里親情。因此，文化和身份的包容感成為目前北梁社區多民族、宗教和諧共處的歷史基礎。

（二）宗教信仰發展快、途徑復雜

北梁地區信教群眾的宗教信仰發展可以分為以下幾個途徑：第一，少數民族整體信仰，如伊斯蘭教。回族對于伊斯蘭教的信仰基于民族內部的宗教信仰歷史和代際傳承，目前北梁地區絕大多數回族群眾信仰伊斯蘭教，其宗教生活基于民族群體內部的傳承，因此在其他民族間的傳播并不廣泛，目前北梁新社區中僅1例為漢族群眾信仰伊斯蘭教。第二，傳教范圍廣、信眾發展迅速，如基督教、天主教?；浇?、天主教信徒目前在北梁地區所占比重較小，但通過廣泛傳教、正規的神學思想教育、積極參加社會服務等方式，基督教和天主教在社區中發展迅速，同時在信眾中的影響力也在不斷加大。第三，與本土文化結合緊密的佛教、道教。北梁地區的佛教分為漢傳與藏傳兩支，分別有宗教場所，還有道教色彩較為濃重的妙法禪寺（原呂祖廟）。其與我國本土文化結合最為緊密，通過每月的宗教儀式以及寺廟周邊的商業活動也吸引大批信眾參與宗教活動。

（三）多民族、多宗教對社區發展影響巨大

北梁地區的多民族、宗教雜居狀況對該地社區治理發展影響巨大。一方面，各民族、宗教的聚居融合使社區具有多彩的發展特色和深厚的文化積淀，民族身份、宗教信仰也成為維系社區整體性的重要紐帶；另一方面，治理因素的多元化造成社區治理頭緒繁多，社區矛盾時有凸顯，社會穩定不易實現等諸多困難。

三、北梁新社區建設中的民族、宗教關照

（一）依法落實對少數民族、信教群眾的政策扶助

少數民族出于心理認同、生活習慣、居住傳統、鄰里關系特別是宗教信仰等原因，其生活和居住模式往往會產生聚集效應。據財神廟辦事處負責人提供的資料，由于長期受轄區內各宗教場所的影響，當地信教群眾達到60%之多。這種宗教聚集效應體現在所有信教群眾身上，信仰伊斯蘭教、基督教、天主教、佛教的信徒都有自身的宗教生活需求?；刈逶谄渲袆t比較特殊?；刈宄鲇趯σ了固m教的信仰和宗教生活的便利，在其民族發展的過程中逐步形成了圍寺而居的傳統，即所謂“先有清真寺，后有回民區”。宗教場所對于回族群眾的聚集效應是顯著的，而宗教信仰的聚集又輻射出生活圈的聚集，以回族特色餐飲中的生肉買賣來統計，回民辦事處下轄大清真寺周邊從事清真牛羊生肉買賣的商戶就有20余家。這在其他社區是無法實現的，也給回族群眾的特殊生活習慣帶來了便利。因此，在此次北梁棚改方案制定初期征求意見的過程中，基層反映的160多條意見中很大比重是騰空安置后保障信教群眾的宗教生活的問題。北梁棚改拆遷安置過程中，為實實在在解決信教群眾切身問題，同時彰顯棚改政策的公平性，市委市政府實行“以異地搬遷為主，局部原地改造為輔”的棚改方針。在包三中原址周邊建立回族群眾的回遷安置房，可以滿足1500-1600戶回族群眾圍寺而居的期望。在過渡保障房的選址上，選取原回民中學校址及購買回中對面新月家園為過渡安置房，并優先供給回族群眾居住，以便利其宗教生活。與此同時，為在各民族群眾中實現政策公平，享受優先回遷保障的回族群眾則不再享受《北梁棚戶區國有土地上房屋征收補償方案》中的相關獎勵。endprint

（二）以“三級網絡”為基礎，創新區直管社區治理模式

在北梁棚改前及棚改過程中，財神廟辦事處成為內蒙古自治區統戰部民族宗教工作“三級網絡”建設試點。“三級網絡”在基層切實補充了辦事處的行政權限，使其可以直接面對群眾，更加快速的向上級部門反饋信息，同時針對轄區內一定范圍內的民族宗教問題予以處理。在棚改前財神廟社區已形成120個網格片區，通過責任細化對轄區的少數民族和信教群眾進行管理，取得了成效。

在北梁新社區的制度建設過程中，進一步將“三級網絡”和片區網格化治理從民族宗教工作推廣到整個社區治理結構層面。進一步減少行政層級，推行區直管社區的制度創新。社區管理逐步向多元共治的方向邁進。一方面社區以300—500戶為單位，進一步推行網格化管理，另一方面在新社區中推選樓棟長并進行考核，實現社區居民的自我管理。

（三）立足特色社區建設，提高社區居民整體素質

在打造新型社區的過程中，北梁新區擬將五個社區依據自身特色建成不同的文化特色社區。以北一社區為例，該社區是北梁新區最早建成入住的社區，居民結構主要為財神廟辦事處、回民辦事處下轄范圍，其居民構成主要以少數民族群眾、困難群眾、老年群體為主。北一新社區在建立的過程中以打造“民族文化特色社區”為目標，做了以下工作：首先，以社區文化站建立4支文化隊伍和7支廣場舞隊伍，動員吸引社區中的中老年群眾積極參加社區文化生活，以此帶動社區居民整體文化素質的提高。其次，通過向新社區建設規劃部門提出建議，打通新一區至北梁各宗教場所的交通服務，方便社區內信教群眾過宗教生活。第三，針對社區中老年群眾多、少數民族群眾多等問題，社區建立針對65歲以上群眾的日間照料中心，其中的服務與餐飲都嚴格依據伊斯蘭教的教義教規進行，方便回族群眾享受服務。第四，在推進再就業方面，新一區一方面通過建立再就業服務中心為社區居民提供免費的再就業培訓，另一方面，社區針對轄區內有困難群眾但無法外出工作的，創建了“北梁巧娘”品牌，通過聘請企業培訓、社區開拓銷路等方式為該社區無法外出工作的婦女群眾提供了居家的自由職業。通過以上四項措施，北梁新一區依據自身特色逐步建成了“民族文化特色社區”得到了廣大居民的認可。

四、北梁新民族社區發展中存在的問題

（一）社區發展相對落后

調查發現北梁地區作為民族城市社區建設起步晚，水平低，社區建設的體制、模式、組織結構等內容不成熟。因經濟落后，原北梁地區居民居住結構呈現“六多三少”的狀態?！傲唷奔慈鮿萑后w多；流動人口多；特殊人口多；老年人多；少數民族居住集中；信教群眾多?！叭佟奔磁涮谆A設施落后，固定就業人員少、大型企業、商業少。棚改及新社區的建設目前多集中于硬件設施的建設，如住房、道路交通等方面，社區人文素質的發展水平較低，群眾對于社區治理的自主參與度差。

（二）民族、宗教習慣制約社區經濟發展

北梁社區中少數民族、宗教信仰比例高。由民族習慣、宗教習慣沿襲造成的生活圈封閉、人口社會流動性低、就業競爭力不高的現象較為普遍。以回族為例，制約回族群眾多方面尋找就業渠道，提高自身經濟水平的原因主要是首先，自身生活習慣導致回族群眾在從事餐飲、服務等多行業過程中缺乏競爭力；其次，對于宗教生活的遵從如一天五次拜功的遵守使一些回族群眾無法與正常的工作作息時間相契合；第三，生活與社會交往圈的封閉使北梁地區大多數回族群眾的從業方式局限于子承父業式的小商品、小作坊式行業，長期發展潛力低下。

（三）文化差異巨大、治理公平實現困難

北梁地區的回族，不僅絕大多數信仰伊斯蘭教，有自己的宗教生活，同時生活習慣也與其他民族有著巨大的差異，從東河區整體的民族結構來看，蒙古族、回族等民族人口比例小，其正當合法權益在社區生活中易被忽視。而在北梁地區，由于民族和宗教的聚集又可能造成少數民族優勢明顯甚至可能發生對于漢族的“逆向歧視”。因此，在社區治理過程中，對于回族等少數民族的政策優惠往往使漢族群眾覺得政策顯失公平。在文化差異巨大的背景下，民族政策落實過程中的扶助與公平問題無法解決在很大程度上造成了民族間的隔閡。

（四）宗教發展迅速，摸底統計、管理困難

目前，北梁社區依據“三級網絡”模式和網格化管理對新北梁社區的民族、宗教情況進行了詳細統計，可以得出較為詳盡的數據。為民族宗教部門的管理工作提供基礎數據支撐。但事實上由于北梁地區多宗教的迅速傳播，目前除伊斯蘭教的信眾可以依據回族群眾的整體數量予以統計外，其他信教群眾很難掌握到具體的信眾規模。在進行入戶調查的過程中，大多數的信教群眾對于宗教信仰的統計較為敏感，一般不愿意明確告知，而與此同時，當前宗教傳播速度加快，手段更加多樣，從以往的宗教場所傳教逐步發展為在非宗教場所通過參與社會活動、參與信眾婚喪嫁娶儀式、通過網絡平臺方式進行宗教宣傳。這一方面對社區兩委的治理核心地位造成了影響，另一方面也給民族宗教部門在社區的基層管理造成了困難。

（五）民族、宗教社區治理參與度不高

北梁新社區建立過程中，少數民族、信教群眾對于新社區治理的參與主要體現在兩方面，其一是少數民族干部和教職人員參與新社區的管理，其二則是上述問題中宗教通過非正規的傳教方式參與社區治理。第一種參與方式參與度低，很難動員各少數民族、信教群眾以社區成員的身份發揮治理主體作用。第二種參與方式的問題則是廣泛的宗教宣傳沒有納入社區的主流治理理念中，一定程度上削弱了兩委在基層治理中的作用，同時，易受外部勢力的裹挾，不利于社區穩定發展。

五、推進北梁多民族特色和諧社區建設的幾點建議

針對目前北梁新社區民族、宗教工作中存在的薄弱環節，本課題組提出以下政策建議：

（一）深挖民族、宗教文化資源，開拓北梁經濟發展源頭

北梁乃至整個東河區作為包頭市經濟的欠發展地區，在缺乏大企業和第三產業產值不高的情況下，唯有利用本地悠久的民族文化資源和宗教資源，開創以旅游業為主體的新經濟增長點。根據東河區委區政府的前期規劃，東河區的旅游業發展擬形成南海濕地旅游、中部紅色旅游和北梁民族文化旅游三個片區。其中北梁民族文化旅游的建設一方面需要深挖歷史，加大宣傳。發掘北梁地區多民族宗教共同繁榮的歷史因素，同時以此為特色加大宣傳力度。另一方面以社區管理人員為核心，帶動社區少數民族、信教群眾了解北梁地區的歷史文化，提高群眾文化素養和旅游接待服務意識。endprint

（二）落實政策，加大社區民族、宗教事務管理力度

進一步落實“區直管社區”政策，認定基層治理服務人員及相關治理主體的身份問題，同時明確其責任。在進行民族、宗教事務管理的過程中，社區不僅充當基層問題向民族宗教部門的反映者和統計者的角色，更要成為基層社區民族、宗教問題的治理者。對于轄區內的民族宗教活動依法、依規進行管理，通過相關文化建設和引導機制強化兩委在社區治理中的作用，并進一步將民族、宗教等治理因素吸納進社區治理的正常軌道中來，杜絕非正常民族活動或傳教活動的發生。

（三）提高群眾參與度，提升社區文化素養

社區進一步與民族宗教部門加強互動，以“愛國愛教，多族和順”為主題，一方面，進一步發揮宗教干部和教職人員的作用，從教規教義出發宣傳愛國愛教思想，加強不同民族間、宗教間的交流，并由他們牽頭規范信教群眾的宗教生活，增加群眾對于社區生活的參與度，真正使少數民族和信教群眾成為社區建設的主體。另一方面，從社區文化建設上宣揚感恩思想和公民精神。通過組織各種文娛活動，提升社區整體文化水平，進一步打造民族和順的文化社區。

（四）結合創業孵化渠道，打通少數民族、信教群眾就業最后一關

多民族、宗教與社區整體發展落后狀況交織是北梁新社區良性發展的重要障礙。在以民族、宗教文化為經濟發展核心，創新社區發展動力的同時，針對社區少數民族群眾、信教群眾的生活習慣與特殊困難開拓更廣泛的就業渠道，是解決北梁社區發展后勁不足問題的又一重點。在課題組調研過程中，聽取社區負責人反映，北梁新社區雖然采取多種方式拓寬居民就業渠道，但由于待就業人口數量大，少數民族和信教群眾多，生活習慣限制就業等諸多因素，居民就業和創業的最后一關對接僅依靠社區自身的力量是很難完成的。因此需要創業孵化單位、網絡電商等團體與社區就業服務部門實現對接和信息共享，以解決目前新社區建設中的群眾就業創業問題。

（五）積極發揮民族干部、宗教團體在新社區建設中的作用

少數民族干部和宗教團體相對于普通干部的優勢在于，一方面，他們作為民族和信仰中的一員，本身容易得到本民族、本宗教群眾的認同，也熟悉民族宗教習慣，因此與群眾的溝通則更為便捷；另一方面，相對于政府單純的政策推廣和說服，民族干部與教職人員則可以從教理教義的方向解釋政策，針對有宗教信仰的群眾，基于宗教理念的說服作用往往較政府的政策推行效果明顯。因此在北梁新社區建設中，民族干部、宗教團體要發揮自身優勢，加強政府與群眾間的紐帶。積極進行宗教間交流，以身作則維護多宗教和諧局面，踐行愛國愛教理念，主動承擔社會責任。

北梁棚改及新社區建設是內蒙古自治區在黨中央、國務院高度重視和宏觀決策下舉全自治區之力打造的全國棚戶區改造和新型城鎮社區建設典范。在此過程中我們必須立足北梁地區多民族、多宗教的歷史文化傳統，不僅在改建過程中重視少數民族、信教群眾的需求，更要發揮多民族宗教在基層治理中的主體作用，進而以民族文化旅游為該地區的經濟核心增長點，實現北梁新社區的長期和順和共同繁榮。

參考文獻：

[1]東河區財神廟辦事處、回民辦事處、北梁新區街道辦統計數據（內部資料）.2015.

[2]丁瑞雪.建國前包頭回族政治發展流變.湖北民族學院學報.2013.01.

[3]包頭市東河區民族宗教局統計數據（內部資料）.endprint