推進依法行政規范安全生產監管執法

文/本刊記者 韓穎

推進依法行政規范安全生產監管執法

文/本刊記者 韓穎

國家安全監管總局政策法規司副司長鄔燕云

國家安全監管總局政策法規司副司長鄔燕云以“安全生產監管執法”為主題，圍繞《安全生產監管執法手冊》的9個編目，23章內容，進行了詳細的解讀。

2017年3月14日，第一次全國安全監管監察系統安全執法視頻培訓在京舉辦。國家安全監管總局政策法規司副司長鄔燕云作了以“安全生產監管執法”為主題的培訓。重點圍繞《安全生產監管執法手冊》（以下簡稱《手冊》）進行了解讀。

《手冊》定位和目的

2016年11月3日，國家安全監管總局印發了關于《安全生產監管執法手冊》的通知，《手冊》已于2016年10月12日國家安全生產監督管理總局第15次局長辦公會議審議通過。

國家安全監管總局將《手冊》的定位確立為各級安全監管部門依法履行監管執法職責的基本規范和指引；涵蓋安全生產監管全部執法活動，明確監管執法的具體要求；是安全監管的內部規范。《手冊》將定期修訂，不斷完善。

鄔燕云指出，《手冊》制定的目的，主要包括三個方面。

一是推進依法行政、加快法治政府建設。十八屆四中全會全面推進依法治國的決定，中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，中共中央、國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》《關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號），對深化安全生產領域法治建設，創新安全監管執法提出了新任務、新要求。

二是嚴格履行安全監管職責。法律的生命力在于實施。執法是各級安全監管部門及其監管人員的法定職責，嚴格執法、規范執法是推進安全生產的重要手段，也是依法履職、盡職盡責的基本要求。

三是提升安全監管系統執法水平。近年來，全國安全監管部門監管執法水平逐步提高，成效顯著。但在一些地區依然存在執法程序不合法、執法行為不規范、執法效能不高等問題。部分基層一線執法人員，還不能完全適應執法工作需要，亟需制定《手冊》予以指導和規范。

《手冊》的主要內容

《手冊》分為總則；執法信息來源；行政許可；現場檢查；行政處罰；行政強制；案件移送；行政復議、應訴和國家賠償；文書制作與案卷歸檔9個編目，共計23章內容。鄔燕云分編目詳細介紹了《手冊》的主要內容。

總則

第一編總則，涵蓋了第一章一般規定的內容，明確了手冊制定目的和依據，即“為加強安全生產監管執法規范化建設，統一執法程序，規范執法行為，保障安全生產監督管理部門及其行政執法人員依法履行職責”。明確了《手冊》“僅限安全生產監督管理部門內部適用，不得在任何法律文書中引用”的適用范圍。提出了安全生產監管執法的基本要求。規定了《手冊》“定期進行期限；必要時，隨時修訂”的修訂內容。明確了《手冊》自印發之日起施行的施行時間。

執法信息來源

第二編執法信息來源，涵蓋了安全生產監督檢查計劃、安全生產舉報投訴、交辦報請移送、涉及安全生產事故的執法活動4章的內容。該編的關注點，側重在5個方面。一是在安全生產年度執法計劃的編制，其中涉及盡職免責的相關內容。二是投訴舉報的處理，根據情況決定是否需要進行反饋。三是案件移送、退回的處理。四是事故的處罰。特別是道路交通事故，以及相關人員的安全教育和培訓。五是事故整改措施的檢查或復查。

行政許可

第三編行政許可，涵蓋了行政許可的一般規定、行政許可程序2章的內容。該編的關注點，側重在6個方面。一是許可的時限。二是材料是否齊全，是否變相要求規定以外的材料，是否一次性告知、補正。三是不予許可，應當告知申請人法定權利。四是涉及相關人利害，是否告知，是否依法組織聽證。五是許可實地核查，特別是委托下級安監部門核查的手續。六是許可公示，涉及信息公開的內容。

現場檢查

第四編現場檢查，涵蓋了檢查前準備、現場檢查兩章的內容。作為安全生產監管執法的重點內容，鄔燕云介紹了現場檢查需要重點注意的問題。

在檢查前的準備階段，首先應該了解檢查單位情況。對初次進行監督檢查的生產經營單位。應當了解生產經營單位的地理位置、生產經營規模、行業性質及相關人員的聯系方式等情況，準備和熟悉相關的法律法規和國家標準、行業標準規范等。對再次檢查的生產經營單位，應當事先查閱上一次檢查時的檔案資料，準備和熟悉相關的法律法規和國家標準、行業標準等。對責令限期整改的生產經營單位，生產經營單位提出復查申請或者整改、治理限期屆滿后，安全生產監督管理部門應當自申請或者限期屆滿之日起10日內進行復查。

編制現場檢查方案的過程中，應綜合分析被檢查對象生產經營性質、重點環節、重點場所、重點部位等因素，有針對性地制定《現場檢查方案》，并經所在安全生產監督管理部門負責人或者執法機構負責人，受委托的單位或者組織有關負責人審核批準后實施監督檢查。要注意方案的針對性。

在檢查過程中，還應重視資料、裝備等準備工作。執法車輛、錄像、照相、錄音、檢驗、檢測工具儀器等。根據被檢查對象作業現場有關安全因素和職業危害因素等，配備必要的勞動防護用品。安全生產監督管理部門可以聘請或者委托安全生產技術服務機構和專家開展安全檢查，并簽訂服務協議，約定各自的權利和義務。安全生產技術服務機構和專家按照協議約定享有權利、承擔義務。

鄔燕云還強調了開展現場檢查時應注意的問題。開展現場檢查的一般程序是出示證件。執法人員不得少于兩名，并必須出示合法有效的行政執法證件。說明來意，規范用語。現場檢查，聽取情況介紹，實施現場檢查。

實施現場檢查期間，一是制作《現場檢查記錄》，將檢查的時間、地點、內容、發現的問題及其處理情況如實記錄，并由行政執法人員和被檢查單位的負責人簽字；被檢查單位的負責人拒絕簽字的，安全生產行政執法人員應當將情況記錄在案，并向其所屬安全生產監督管理部門報告。

二是根據違法行為情況，依法采取現場處理措施。重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當根據實際情況采取責令從危險區域內撤出作業人員，責令暫時停產停業或者停止使用相關設施、設備等現場處理措施；重大事故隱患排除后，經審查同意，方可恢復生產經營和使用。

安全生產監管執法人員，應及時向企業反饋檢查情況。

行政處罰

第五編行政處罰，涵蓋了行政處罰的一般規定、行政處罰的簡易程序、行政處罰的一般程序、行政處罰的聽證程序、行政處罰的裁量及執行5章的內容。

本編的關注重點，在于界定清楚行政處罰的主體。在執行行政處罰前，要注意證據的收集，做到有事實根據地進行處罰。事實是基礎，有違法行為才有處罰。這里的事實，是指被證據證明了的事實，即法律事實。沒有證據證明了的事實，不是法律事實。在行政活動中，一定要注意證據的采集工作。證據的種類也很多，具有三性，即關聯性、真實性、合法性。

鄔燕云還強調了在安全生產執法過程中，應適用法律、法規正確。這涵蓋了文件正確、條款正確、符合層級效力原則3個方面，即法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章、其他規范性文件界定清楚行政處罰的主體。

此外，還應注意結果要客觀、合理、公正。公正是市場經濟對政府的要求，公正的基本標準是同等情況，同等對待；比例規則，過罰相當；平等規則，各種所有制平等；遵循先例，前后一致。如若行政處罰顯失公正，行政訴訟可以撤消和變更。

行政強制

第六編是行政強制，涵蓋了行政強制一般規定、行政強制措施、行政強制執行3章的內容。

在這一編，明確了安全生產行政強制的概念，指安全生產監督管理部門為預防和制止安全生產違法行為，或者為保證行政決定的履行而對行政相對人采取的強制行為。行政強制分為行政強制措施和行政強制執行。

本編的關注點，重點在于明確行政強制的時間；了解依法制作和下發催告書；明確申請強制執行程序、證據；現場處理措施。

案件移送

第七編案件移送，涵蓋了一般案件移送和涉嫌犯罪案件移送2章的內容。

本編的關注點，涉及其他部門一般案件的移送、涉嫌重大責任事故罪等案件的標準、案件移送的處理和協調。明確了移送的情形包含7個方面。即涉嫌超層越界開采、無證勘查開采礦產資源等違法行為的，應當移送國土資源部門；涉嫌非法違法用工的，應當移送人力資源和社會保障部門；涉嫌未批先建建設項目的，應當移送有管轄權的審批部門；涉嫌違法生產、經營、使用特種設備、安全防護計量器具以及煙花爆竹產品質量、危險化學品及其包裝物容器（不包括儲存危險化學品的固定式大型儲罐）生產企業產品質量不符合要求的，應當移送質監部門；涉嫌生產經營單位防雷設施未按照要求檢驗檢測，應當移送氣象部門；涉嫌未按規定配備消防設施設備或者安全出口、防火間距、“三合一”場所以及危化品倉庫的耐火等級等不符合消防要求的，應當移送公安消防部門；屬于其他行政機關職責范圍的事項，依法移送其他部門處理。

行政復議 應訴和國家賠償

第八編行政復議、應訴和國家賠償，涵蓋了行政復議、行政應訴和國家賠償3章的內容。

本編的關注重點，包括行政復議的時限、行政執法主體、程序、證據以及駁回理由依據。行政應訴的時限（包括上訴）、材料準備以及有關法律法規等執法依據。

文書制作與案卷歸檔

第九編文書制作與案卷歸檔，涵蓋了文書制作與案卷歸檔一章的內容。

本編的關注點，重點包括檢查(處罰)主體的填寫；檢查事項的填寫，具體至時間、地點、場所等；相對人的權利，有權提起復議和訴訟權利，交款；執法人員簽名。

建議

鄔燕云圍繞《手冊》進行了詳實的解讀后，還針對我國安全監管執法工作中存在的執法程序不合法、執法行為不規范、執法效能不高等突出問題，提出了幾點建議。

鄔燕云強調，地方各級監管部門，應該按照分類分級監管的要求，制定年度安全生產監督檢查計劃、現場檢查方案。

在安全生產監管執法過程中，應明晰檢查內容、時間、地點、發現的問題及處理情況，作出書面記錄，并由檢查人員和被檢查單位簽字。

安全生產監管執法應向精細化技術監察轉變。明確權力清單、責任清單，做到有的放矢。各級監管人員還應加強學習，不斷提高自身的能力。嚴格執法程序，規范執法行為。加強行政監察與司法工作的銜接。

編輯 韓 穎