環衛改革：用“市場之手”擦亮城市

吳潔

近年來，國家政策不斷加碼推廣環衛市場化，提出要實行行政體制改革，深入推進政企分開，這其實亦是政府職能轉變的過程，環衛市場化可謂是用“市場之手”來擦亮城市。

家住福州市鼓樓區的市民陳燕，在雙拋橋二里路上開了家面館，一晃8年了。雙拋橋二里路是一條不起眼的小馬路，非主干道路，過去，這里的衛生環境臟得要命，沒人掃、沒人管，晴天一身土，雨天一身泥。按環衛作業術語講，這是條三級道路，而環衛工人則只負責一二級道路，因此這條道路很少有環衛工人“光臨”。自從鼓樓區實行了環衛市場化運作，像雙拋橋二里這樣的道路一下子就有人管，也變得干凈了，這讓陳燕感到很舒心：“我家面館門前干凈了，沒有垃圾，環衛人員每天都來清掃，生意都好多了。”

服務 環衛服務行業是城市公共服務中的重要組成部分，環衛市場化改革實際上亦是公共服務市場化的改革。

其實，像雙拋橋二里路這樣的變化，近幾年正在中國大大小小的城市中發生著，而這些變化正得益于環衛服務市場化的改革。

環保新藍圖

“中睿智工程管理有限公司受桑珠孜區市政市容管理委員會的委托，對其桑珠孜區市政市容管理委員會關于城區環境保潔工作市場化運營服務進行采購。根據《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》等有關法律法規的規定編制本文件，歡迎符合條件的供應商參加報價和磋商。”2017年5月10日，中國招標網上的這則招標公告引起了不少人的關注。從1984年深圳市成立全國第一家環衛企業，到西藏自治區日喀則市桑珠孜區城區環境保潔市場化運營招標，我國最后一塊環衛市場化處女地正式“破冰”，全國31個省份全部實現環衛市場化改革。

市政環衛工作一直是在國有體制、政府主導下，由事業單位環衛部門進行監管、實施。直到進入21世紀的最初幾年，事業單位都還是絕對主體，偶爾才會有一些邊緣事務交由個體戶性質的單位承擔，而業務量和產值規模都極小。

“這其實帶來了一系列的問題。”一直從事環衛行業研究的廣發證券分析師羅立波告訴記者，“政府環衛部門一手包攬市容環境的所有環節，既當‘裁判員，又當‘運動員。這種現象使得市場缺乏競爭力，環衛管理水平、作業水平都很低，承受了公民對環境評價的壓力。另外，部分城市的環境衛生管理工作由環衛部門、街道辦事處、物業公司共同開展，這就存在多部門、多頭管理現象。因此，環衛行業急需改變。”

近年來，國家政策不斷加碼推廣環衛市場化，提出要實行行政體制改革，深入推進政企分開。

2013年國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度;時隔兩年，《中華人民共和國政府采購法實施條例》于2015年3月1日起施行，首次提出對政府采購實行源頭管理和結果管理。

而自2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域即大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，并于2015年下發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。在該意見指導下，國家發改委和國家財政部分別先后建立了PPP項目庫。環衛領域的PPP項目陸續出現，并呈井噴之勢。

“與傳統承包模式不同，PPP項目具體模式是政府部門與中標公司合資成立項目公司，并獲得特許經營權，由其全權建設運營環衛一體化項目。近年來隨著PPP模式的發展和成熟，大型環衛項目多采用PPP模式，運營期限一般在15-30年。”羅立波介紹說。根據測算，到2020年中國環衛服務總體市場規模將接近1700億元，復合增長率達6.8%。根據《2016年全國版環衛招標年報》，2016年我國環衛服務市場招標合同每年服務金額為244億元/年，環衛市場化程度僅為20%。“若將已經全面市場化的北京、上海、深圳三地剔除（三地合計市場規模120-150億元/年），則環衛市場化率僅10%左右。對比目前美國65%的市場化率，中國環衛服務空間巨大。如果到2020年，中國也能實現60%的市場化率，則年服務金額可達近千億，環衛行業一片藍海。”

地方市場化改革創新初嘗甜頭

環衛市場化改革的進程實際上就是政府職能轉變的過程。

早在本世紀初，海口就將環衛清掃保潔服務外包，并下放到各區，實行市場化改革，環衛事業經費也逐年提高，雖然有了改革的意識，但改革仍存在著很多不到位的地方，體制機制也并不順暢。因此有人戲稱，海口在引進PPP項目之前，一直在用上世紀90年代的思維和掃把，打掃21世紀的城市。

2015年8月，海口決定先期以瓊山區作為試點，進行招標，率先嘗試推進環衛PPP。自此，海口市環衛一體化PPP正式拉開序幕，京環公司、海口龍馬公司、玉禾田公司、京蘭公司四家從事環衛一體化服務的PPP企業分別接手瓊山區、龍華區、秀英區、美蘭區四個區的環衛工作。海口實現了環衛一體化管理的全覆蓋。

2016年11月7日，海口市召開環衛一體化改革工作暨PPP項目實施一周年座談會，與會專家一致認為，這一年來，環衛PPP模式改善了海口市的城市面貌，改變了傳統政府購買公共服務的方式和公共投資的方式，成為海口公共服務供給側改革、全面促進城市管理轉型升級的示范樣本。

“在不增加人員、財政負擔的情況下，通過推廣政府和社會資本合作的新模式，通過體制機制的創新，徹底改變了過去傳統落后的管理理念、管理方式、作業模式，促進城市轉型升級。”海口市社科聯主席、市“雙創”工作指揮部綜合組組長詹長智表示，海口城市面貌得到極大改善的同時，還助力全市環境衛生管理新模式的建立，充分體現了在公共領域推行PPP模式的重要意義，對促進全省乃至全國對標城市的環衛事業健康可持續發展具有較好的引領示范作用。

尋找多贏的鑰匙

公共服務外包在西方國家已經推行30多年，環衛市場化正是公共服務外包模式在我國的有益探索。應該說，引入更多民企與國企競爭，共同助推環衛市場化浪潮，當是大勢所趨，環衛市場化可謂是用“市場之手”來擦亮城市。

如今，地方政府已開始全面推行政企分離，開放政府購買社會服務，政府負責環衛工作的監督管理及項目的公開招標，企業負責作業的具體實施。一些環衛國企也參與到了市場的競爭當中，有助于改善作業不規范、機械化程度低、人員配置不足等問題。同時，中國的環衛項目經營模式也在悄然發生著改變，由過去的單個項目承包為主，向環衛一體化、PPP合營轉變。“相比單項目承包，后兩種經營模式的服務規模更大，因此準入門檻高，對企業的資本要求很高。”光大證券行業分析師陳俊鵬告訴記者。

“資本優勢已經成為企業未來爭取訂單能力、業務擴張的關鍵因素。”據陳俊鵬介紹，2015年10月和2016年3月，北京環衛相繼拿下海口瓊山區、美蘭區環衛一體化項目，涉及總金額64.62億元。在此之前，海口美蘭區的環衛業務由新安潔負責，現在由北京環衛取代其成為新的項目企業，市場格局正在發生傾斜，環衛一體化、PPP化將沖擊傳統的小型環衛公司。“可以預見，3-5年后行業經過初步瓜分，訂單將會集中于這些大企業手中，呈現寡頭壟斷格局。”

環衛服務行業是城市公共服務中的重要組成部分，環衛市場化改革實際上亦是公共服務市場化的改革。“公共服務市場化至少包括三個主體的參與，政府部門、參與完成服務的企業和具體從事服務的人員。對政府主管部門而言，市場化的目的是借此提高公共服務供給的質量和水平，而對于參與公共服務的企業和具體從事服務的人員來說，市場化應該保證他們擁有合理的利潤空間和薪資水平。”陳俊鵬表示，“公共服務市場化改革要想走得更遠，最關鍵的一點是要調動相關參與主體的積極性，明晰相關參與主體的職責，找到實現多贏的那把鑰匙。”endprint