公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀調(diào)查與分析*

（重慶圖書館 重慶 400037）

公共圖書館法人治理是圖書館工作管理模式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，是政府、圖書館、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)以及公眾等利益相關(guān)者，通過(guò)權(quán)利分配以及相互監(jiān)督制約，共同參與圖書館事務(wù)管理，最終實(shí)現(xiàn)圖書館價(jià)值最大化、服務(wù)效能最優(yōu)化和公眾文化權(quán)益最大化的治理目標(biāo)。圖書館法人治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)是由決策層、監(jiān)督層和管理層三者形成的分權(quán)制衡的組織結(jié)構(gòu)。理事會(huì)是決策層的組織形式，享有重大事項(xiàng)決策權(quán)，也要對(duì)決策失誤承擔(dān)追究責(zé)任。管理層由圖書館館長(zhǎng)和副館長(zhǎng)組成，依照理事會(huì)決議獨(dú)立開展管理工作，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，定期向理事會(huì)報(bào)告工作[1]。監(jiān)事會(huì)組成人員一般由獨(dú)立于執(zhí)行層之外的人員組成，在單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)的圖書館，監(jiān)事會(huì)對(duì)決策層和管理層進(jìn)行監(jiān)督，不單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)的圖書館則直接由理事會(huì)或理事會(huì)下設(shè)的專門委員會(huì)執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)[2]。

1 我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展進(jìn)程

2007年，中央編辦和國(guó)家事業(yè)單位登記管理局選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶5個(gè)省市面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位開展先行法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作。2010年，深圳圖書館、廣州圖書館、山西省圖書館、重慶圖書館作為公益性圖書館機(jī)構(gòu)，列入當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)單位。2011年3月和7月，國(guó)家先后下發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)），出臺(tái)了9個(gè)配套文件，標(biāo)志著公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)從國(guó)家政策層面正式提上實(shí)踐日程，法人治理結(jié)構(gòu)改革啟動(dòng)[3]。2013年11月，十八屆三中全會(huì)明確提出，推動(dòng)公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。2014年，國(guó)家文化部又明確將南京圖書館、浙江圖書館、重慶圖書館等10家公共文化機(jī)構(gòu)列入國(guó)家公共文化法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位名單。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)建設(shè)，已進(jìn)入以文化行政部門為主體進(jìn)行大力推進(jìn)的新階段。

1.2 建立情況

重慶圖書館理事會(huì)秘書處通過(guò)學(xué)術(shù)論文、政府官網(wǎng)、圖書館網(wǎng)站、新聞媒體、電話調(diào)查等渠道，調(diào)查我國(guó)公共圖書館開展法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施現(xiàn)狀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截止到2016年12月，全國(guó)共有129家公共圖書館成立理事會(huì)（見表1），其中省級(jí)公共圖書館11家，市級(jí)公共圖書館75家，區(qū)縣級(jí)公共圖書館43家。

表1 國(guó)內(nèi)公共圖書館理事會(huì)成立概況

續(xù)表1

從區(qū)域分布看，全國(guó)共有28個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）成立了公共圖書館理事會(huì)（見表2），浙江、廣東、山東和內(nèi)蒙古列前三甲，共計(jì)71家，占統(tǒng)計(jì)總數(shù)的55%，其中浙江省以32家遙遙領(lǐng)先，理事會(huì)制度正逐步覆蓋本省范圍的各區(qū)縣圖書館。可見東部沿海地區(qū)在公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革上的積極性更高、改革步伐更大。

表2 我國(guó)公共圖書館理事會(huì)區(qū)域分布

2 我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

以全國(guó)11家省級(jí)公共圖書館的理事會(huì)為主要研究樣本（見表3），分析我國(guó)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行現(xiàn)狀與特點(diǎn)。

2.1 職能定位

由于公共圖書館理事會(huì)在我國(guó)剛剛興起才幾年時(shí)間，理事會(huì)的一切運(yùn)作都在試驗(yàn)探索之中，導(dǎo)致圖書館理事會(huì)的定位類型多樣，既說(shuō)明理事會(huì)的職能可以多樣性，也說(shuō)明理事會(huì)在定位上沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前存在的定位分別包括咨詢機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、議事和決策咨詢機(jī)構(gòu)以及議事、決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及圖書館發(fā)展重大事項(xiàng)分別負(fù)有決策、監(jiān)督、審議或咨詢等職權(quán)。但就目前發(fā)展來(lái)看，決策與監(jiān)督型理事會(huì)是主要的發(fā)展趨勢(shì)，而單一的議事型和咨詢型理事會(huì)將逐步被淘汰。此外，有部分圖書館在理事會(huì)之外單獨(dú)成立監(jiān)事會(huì)或者在理事會(huì)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事職務(wù)，對(duì)理事會(huì)的情況實(shí)行全面監(jiān)督。

2.2 人員結(jié)構(gòu)

公共圖書館建立理事會(huì)的重要目的，是為了吸納社會(huì)力量共同參與圖書館的管理與服務(wù)，因此，吸納社會(huì)多方面人士參與組成理事會(huì)是一般通行的做法。目前，國(guó)內(nèi)公共圖書館理事會(huì)的成員一般由3方面代表組成。一是政府部門代表；二是圖書館自身代表；三是社會(huì)人士代表，體現(xiàn)了理事會(huì)的代表性和決策時(shí)對(duì)各方利益的平衡。人員數(shù)量從7人至15人不等，在分配比例上，多采取三三制原則平均分配。東部沿海地區(qū)的圖書館理事會(huì)中，社會(huì)人士代表占多數(shù)，如浙江圖書館理事會(huì)的13名理事中，社會(huì)理事達(dá)到9人；內(nèi)蒙古自治區(qū)圖書館的13名理事中，社會(huì)理事達(dá)到8人，充分顯示了社會(huì)力量參與辦館的積極作用。在產(chǎn)生方式上，主要包括任命、民主選舉、推選和社會(huì)招募這4種方式或者4種方式相結(jié)合。目前，我國(guó)公共圖書館理事會(huì)還是以文化行政主管部門任命加上其他民主產(chǎn)生方式為主導(dǎo)形式，這和國(guó)外公共圖書館的理事會(huì)人員產(chǎn)生辦法較為相似，充分體現(xiàn)了政府在下放決策監(jiān)督權(quán)限之前，對(duì)放權(quán)對(duì)象的履職能力、專業(yè)水平、業(yè)界影響力、參與能動(dòng)性等方面進(jìn)行綜合考量，為圖書館理事的高效履職提供有力的人力資源保障[4]。此外，對(duì)于圖書館的管理層是否進(jìn)入理事會(huì)，多數(shù)理事會(huì)將圖書館館長(zhǎng)或黨委書記作為理事會(huì)的當(dāng)然成員。

表3 省級(jí)公共圖書館理事會(huì)及構(gòu)成情況

2.3 理事長(zhǎng)的產(chǎn)生

理事長(zhǎng)是理事會(huì)的最高負(fù)責(zé)人。目前已經(jīng)成立的圖書館理事會(huì)理事長(zhǎng)的產(chǎn)生方式主要有兩種：一是直接由文化行政主管部門任命；二是由理事會(huì)選舉。理事長(zhǎng)人選類型一般分為4種：一是文化主管部門的領(lǐng)導(dǎo)；二是圖書館館長(zhǎng)或黨委書記；三是文化學(xué)者；四是企業(yè)家。政府任命機(jī)制產(chǎn)生的理事長(zhǎng)多來(lái)自于文化行政主管部門即圖書館主辦單位或者圖書館管理層，而以社會(huì)名流身份擔(dān)任理事長(zhǎng)多來(lái)自于推選、社會(huì)選舉等民主產(chǎn)生機(jī)制。由此可見，社會(huì)公眾期望公共圖書館理事會(huì)敞開大門，積極吸納社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)與管理事務(wù)，充分保障社會(huì)各方主體利益，提升圖書館服務(wù)效能。

2.4 公共圖書館理事會(huì)與政府行政部門的關(guān)系

建立公共圖書館理事會(huì)制度的一個(gè)重要目的便是把行政主管部門對(duì)圖書館的具體管理職責(zé)交給理事會(huì)，由其進(jìn)行決策和監(jiān)督，使政府轉(zhuǎn)變職能，從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，從管微觀轉(zhuǎn)向管宏觀，從行政管理轉(zhuǎn)向法治管理。國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》明確指出：“理事會(huì)要接受政府監(jiān)管，且理事會(huì)應(yīng)有政府部門代表。”這表明，政府與公共圖書館理事會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府對(duì)理事會(huì)的影響主要表現(xiàn)在政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、行為監(jiān)督，而不是通過(guò)行政手段直接干預(yù)理事會(huì)的決策行為，但理事會(huì)須按照一定的程序向政府報(bào)告工作并接受政府的監(jiān)督。

2.5 公共圖書館理事會(huì)與管理層的關(guān)系

圖書館管理層由圖書館行政負(fù)責(zé)人及其他主要管理人員組成，負(fù)責(zé)圖書館的日常管理工作。公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革，勢(shì)必帶來(lái)圖書館管理層的角色轉(zhuǎn)變與圖書館體制機(jī)制的革新。國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》中明確表述了理事會(huì)與圖書館管理層的關(guān)系，“管理層對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，按照理事會(huì)決策獨(dú)立履行日常業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責(zé)，定期向理事會(huì)匯報(bào)工作。”因此，在理事會(huì)制度下，圖書館管理層應(yīng)成為理事會(huì)決策的執(zhí)行人，受理事會(huì)監(jiān)督，并參與理事會(huì)的決策和議事，且根據(jù)理事會(huì)決議獨(dú)立進(jìn)行本單位的日常業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人員等的管理活動(dòng)，而理事會(huì)不直接參與圖書館管理工作。

3 法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問(wèn)題與發(fā)展前瞻

3.1 法人治理缺乏法制保障

公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革借鑒于現(xiàn)代公司法人治理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐，是一次管理體制和運(yùn)行機(jī)制的深刻變革。我國(guó)已經(jīng)建立起制度完善的公司法人制度，例如1993年《公司法》的出臺(tái)對(duì)企業(yè)的設(shè)立、組織、運(yùn)營(yíng)與終止等過(guò)程提供了基本的法律準(zhǔn)則。新修訂的《公司法》完善了公司法人治理結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，從根本上保障了公司法人治理制度的有效運(yùn)行。我國(guó)公共圖書館由于是財(cái)政全額撥款的公益性事業(yè)單位，早期忽視了圖書館的法制建設(shè)，在《公共圖書館法》未頒布之前，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，政府有關(guān)部門的法律、法規(guī)及規(guī)章制度配套銜接不到位，缺乏公共圖書館法人治理立法層面依據(jù)，尤其缺乏政府在公共圖書館的管理體制、人事體制、財(cái)務(wù)體制等方面進(jìn)行的相應(yīng)改革，導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)改革難以突破，理事會(huì)組建與運(yùn)行流于形式。目前我國(guó)只有少數(shù)地方對(duì)公共圖書館實(shí)行法制化管理，法律保障力度明顯不夠。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，圖書館法律法規(guī)的滯后是制約公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的主要原因[5]。

3.2 理事會(huì)獨(dú)立決策地位尚未落實(shí)

理事會(huì)是法人治理結(jié)構(gòu)的核心，擁有工作過(guò)程中對(duì)整體的決定權(quán)。保障理事會(huì)獨(dú)立決策的地位是建立法人治理的根本，是實(shí)現(xiàn)政府與公共圖書館之間“管辦分離、政事分開”的必要條件。我國(guó)公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)分權(quán)制衡的框架結(jié)構(gòu)沒(méi)有從根本建立起來(lái)，理事會(huì)的決策權(quán)不能很好地發(fā)揮作用，甚至部分圖書館理事長(zhǎng)直接由文化行政部門領(lǐng)導(dǎo)或者圖書館館長(zhǎng)擔(dān)任。這一方面是為了維護(hù)作為公共圖書館舉辦者的政府部門的權(quán)益；另一方面和政府“簡(jiǎn)政放權(quán)、去行政化”管理的法人治理理念相互沖突，而且由圖書館領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任理事長(zhǎng)將不可避免地導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)中決策層與管理層相混淆。政府、圖書館與理事會(huì)之間權(quán)責(zé)模糊，理事會(huì)難以擁有真正的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)[6]，這也是理事會(huì)獨(dú)立決策地位難以保障的一大障礙。我國(guó)公共圖書館仍然推行現(xiàn)有的政府財(cái)政撥款體制和事業(yè)單位人員編制體制，圖書館的人、財(cái)、物仍是政府全權(quán)掌握，政府不愿放權(quán)或者沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)要求其放權(quán)，導(dǎo)致理事會(huì)對(duì)圖書館的財(cái)政和人事決策權(quán)的實(shí)際缺失，使理事會(huì)很容易與圖書館外部的咨詢委員會(huì)或內(nèi)部的館務(wù)委員會(huì)相提并論[7]。

3.3 理事會(huì)管理運(yùn)營(yíng)“章程化”有待加強(qiáng)

所謂“章程化”，是說(shuō)文化事業(yè)單位的管理和運(yùn)營(yíng)要建立起基本的制度，如年度報(bào)告制度、信息公開制度、工作評(píng)價(jià)制度、社會(huì)監(jiān)督制度等，管理、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管都依規(guī)章制度進(jìn)行，這也就是法人治理“依法進(jìn)行”的含義[8]。目前，我國(guó)公共圖書館法人治理在制度建設(shè)方面還處于起步探索階段，比如，年度報(bào)告制度報(bào)告什么？信息公開制度公開什么？工作評(píng)價(jià)主體是什么？理事會(huì)決策失誤怎么辦？這些章程化建設(shè)還沒(méi)有在公共圖書館法人治理中達(dá)成共識(shí)，尤其是理事會(huì)決策失誤時(shí)是否追責(zé)、如何追責(zé)、由誰(shuí)追責(zé)等問(wèn)題，在理事會(huì)獨(dú)立決策地位落實(shí)之前更難實(shí)現(xiàn)。雖然理事會(huì)章程明確規(guī)定了理事長(zhǎng)、理事的權(quán)利和義務(wù)，但某種程度上圖書館的理事有不帶薪的榮譽(yù)性質(zhì)，被賦予了更多的社會(huì)責(zé)任和決策零失誤的愿景，而沒(méi)有相應(yīng)的回報(bào)機(jī)制。各地方公共圖書館理事會(huì)建立運(yùn)行至今，理事會(huì)鮮有履行否決權(quán)，也并未發(fā)生決策失誤的懲處先例，可謂是章程中有懲無(wú)獎(jiǎng)，實(shí)踐中無(wú)懲無(wú)獎(jiǎng)。法人治理的根本目的是追求公共文化服務(wù)的最佳秩序和最佳效益，因此，相比于組織架構(gòu)搭建，制度建設(shè)是更為根本、更為重要的事情[8]，尤其是如何保證理事會(huì)嚴(yán)格依照制度章程開展管理運(yùn)營(yíng)是未來(lái)公共圖書館制度建設(shè)需要深入思考和探索的方面。

3.4 理事會(huì)決策支撐體系不夠完善

理事會(huì)制度的實(shí)質(zhì)是為公共圖書館引入外部治理，借助不同領(lǐng)域的理事自身的影響力，多角度、全方位地思考問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共圖書館決策的科學(xué)化。公共圖書館理事會(huì)通過(guò)公開招募、社會(huì)選舉等方式吸納社會(huì)理事，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與圖書館建設(shè)，使公共圖書館事務(wù)由圖書館內(nèi)部單一決策轉(zhuǎn)型為內(nèi)外部共同參與決策，這也是國(guó)家對(duì)文化事業(yè)單位開展法人治理的明確要求之一。公共圖書館是專業(yè)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，然而理事們并不都是圖書館學(xué)的專業(yè)人士，難以保證對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的事務(wù)開展科學(xué)決策。針對(duì)這一現(xiàn)狀，一方面可以借鑒國(guó)際上公共圖書館理事會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，即在理事會(huì)下設(shè)立專業(yè)委員會(huì)發(fā)揮決策的咨詢顧問(wèn)作用，通過(guò)完善的決策專業(yè)支撐體系確保理事會(huì)科學(xué)決策。另一方面，還可以加強(qiáng)對(duì)理事的履職培訓(xùn)，通過(guò)理事會(huì)專業(yè)知識(shí)服務(wù)平臺(tái)，借助線上交流培訓(xùn)、信息推送等方式，加強(qiáng)公共圖書館理事的履職能力。此外，還可以對(duì)圖書館工作開展定期第三方獨(dú)立評(píng)估，通過(guò)向理事會(huì)提交詳細(xì)的評(píng)估報(bào)告，為理事行使決策職責(zé)提供客觀科學(xué)的決策依據(jù)。

3.5 法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)展前瞻

隨著國(guó)家對(duì)文化事業(yè)發(fā)展的高度重視，2017年9月，中央七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》，從改革目標(biāo)、主要內(nèi)容、配套措施、實(shí)施步驟等方面明確了改革框架體系。黨的十九大報(bào)告中明確提出要推動(dòng)文化事業(yè)發(fā)展，深化文化體制改革，完善文化管理體制。到2020年，我國(guó)省級(jí)和地市級(jí)公共圖書館將全面建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，力爭(zhēng)在人事管理、收入分配、經(jīng)費(fèi)保障、社會(huì)參與等方面大膽探索，開展體制機(jī)制改革并制定相關(guān)配套政策，推進(jìn)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革取得實(shí)實(shí)在在的效果，落實(shí)理事會(huì)的監(jiān)督?jīng)Q策地位。在未來(lái)幾年必然是公共圖書館建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的攻堅(jiān)期。公共圖書館唯有建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、運(yùn)行順暢、決策科學(xué)、監(jiān)督有效的法人治理結(jié)構(gòu)，才能完成向現(xiàn)代公益性事業(yè)組織的成功轉(zhuǎn)變，才能真正構(gòu)建起為大眾提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。

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