地方人大立法與基層社會治理的頂層設計

李培歡

[摘 要]解決我國當前基層社會治理中存在的矛盾和問題，需要發揮地方人大在立法工作中的主導作用。面對當前我國基層的社會治理困境，地方人大通過立法方式解決矛盾和問題，發揮頂層設計的優勢，是優化基層社會治理路徑的一種創新。誠然，地方人大在實際的立法工作中還存在著諸多問題，應當找準困境的根源，從而提出優化基層社會治理的立法路徑，實現基層社會的“善治”。

[關鍵詞]地方人大;基層社會治理;頂層設計

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2018）10-0028-07

黨的十八屆三中全會首次用“社會治理”取代“社會管理”，指出改進社會治理模式，需要“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”[1]。黨的十八屆四中全會進一步指出要實現社會治理理念創新，必須“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”[2]。黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”同時要“推動社會治理重心向基層下移”。[3]對社會治理思想認識上的不斷升華以及對社會建設規律認識的不斷深化和完善，使得我國基層社會治理模式由“單向管理”到“合作治理”的步伐走的更加堅實，這些論斷不僅是基層社會協調運作的必要保障，更是構建社會主義和諧社會的必然要求，中央層面的頂層設計為基層社會治理創新指明了方向，提供了基本遵循，創新社會治理方式也成為了新時期黨和國家的一項重大戰略任務和政治責任。

“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”[4]作為人民當家作主的社會主義國家，人民代表大會制度是最根本的制度，人大在履行國家的政治職能和社會職能中處于國家各級機關的核心地位，發揮著其他國家機關不可替代的重要作用。當前我國基層社會治理存在著諸多問題和矛盾，就必須要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，[5]以此來推動各類問題和矛盾的解決。基層社會治理與地方人大立法之間的關聯，為地方人大參與和推動社會治理工作提供了切入點。

一、基層社會治理的困境分析

當前我國發展進入新階段，改革進入深水區，社會治理面臨著利益格局的深刻調整，尤其是基層社會的治理形式發生著深刻變革，隨著改革和轉型的步伐不斷加速，各類不穩定因素使基層社會治理面臨的挑戰更加尖銳。因此，如何做到急行步穩，找準當前我國基層社會治理的困境，是探索創新基層社會治理有效路徑的應有之義。

（一）“法制”與“法治”：法律法規系統層面的困境

“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調”[6]。在近代以來的社會中，我們是依靠法律去開展社會治理的，沒有依靠法律的社會治理，就不可能有今天的一切。[7]因此，就必須堅持以良法促進發展，保證善治。改革開放40年來，中國的法制建設可謂成績斐然，人大在立法中充分發揮著主導作用，為我國基層社會治理困境的突破提供立法上的頂層設計，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系基本形成。據統計，截止2017年6月，我國現行有效法律259部，行政法規752部，地方性法規10500部左右[8];十二屆全國人大及其常委會制定法律25部，修改法律127部，通過有關法律問題和重大問題的決定46件次，作出法律解釋9件，立法數量多、分量重、節奏快、效果好[9]，充分發揮了立法的引領和推動作用。然而，“法制”的相對健全并不等同于“法治”水平的提升，當前我國基層社會治理在“法治”方面存在的主要問題包括：有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重;基層社會成員尊法、信法、守法、用法、依法維權意識不強;部分法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性有待完善。“法制”與“法治”兩者間的不對稱，必然要求地方人大發揮作用，扮演好基層社會治理決策引領者的角色。

（二）“權力”與“責任”：權力運行系統層面的困境

基層作為我國社會治理體系中的重要一環，對整個社會治理體系的健康運行起著重要作用。當前我國基層社會運行中有著很多結構性問題，權力小、責任大、能力弱，出現權力、責任、能力之間嚴重失衡的態勢[10]，在激勵不相容、信息不對稱和權責不對等的情況下，代理人很有可能采取追求自身利益的機會主義行為，從而產生權力偏移、腐敗滋生、效率低下和內部人控制等問題，損害委托人的利益[11]。一些基層單位，例如鄉鎮、街道等，承擔著大量來自上級的行政責任和壓力，被稱為“萬能政府”而權力卻十分有限，進而形成了“權”“責”體系極度不對等的“無奈政府”。以安徽省六安市某河道采砂的審批權、執法權為例，這些權力實際上都掌握在縣級政府手中，鄉鎮卻要承擔“治超”責任，而基于屬地管理的“原則”，上級政府及其各個部門什么事都可以往鄉鎮推，鄉村干部只能處于“權力上面一把抓，責任對下搞批發”的尷尬境地。[12]基于權力與責任之間的不對等，鄉鎮“服務型政府”已失去了“服務”的味道，如果不從體制上深入改革，不注重權責系統間的配套改革，處于最基層的領導干部便沒有充分的條件作為，基層社會治理在權力運行層面遇到的阻礙將不斷被放大。

（三）“一元”與“多元”：政治權力系統平衡的困境

“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”[13]當前我國政治權力系統的治理體系是包括執政黨、政府、人大、政協、法院、檢察院等在內的治理體系。但從現實來看，我國社會治理形態長期以來是高度一元化的模式，尤其在改革開放以前，“一元”模式下的社會治理常呈現出執政黨、政府是社會治理僅有的主導力量的現象，人大等其他治理主體發揮的作用十分有限。蔡定劍認為，由于長期以來，當比較重視行政權力，行政首腦又在黨內地位高于人民代表大會，因而，行政機關往往比人民代表大會更有權威[14]，陳家喜認為，長期以來，人大定位于監督‘一府兩院的政治功能，而非管理社會事務的治理功能。[15]憲法規定人大是最高權力機關，但是實際上無論是政府，還是司法機關，都有可能在某些領域超越于或獨立于人大機關[16]。“書記揮手，政府動手，人大舉手，政協拍手”形象表達了除執政黨和政府外的其他治理主體在國家和社會治理中的尷尬境地。由于政府的失靈，尤其是地方政府在地方社會治理中“一家獨大”的角色設定為基層社會治理中的多元治理主體參與所留空間甚小，“多元化”治理主體功能的有效落實在基層社會困難重重，所產生社會治理痼疾可想而知。

二、地方人大立法的實證案例

本文在論述地方人大立法的實證案例中，引入的一個重要概念是“鄰避”。由于利益與成本分配不均，民眾通過對這些設施的抗議情緒引發了一系列的抗議行為，最后塑造了鄰避運動或鄰避政治。[17]隨著群眾對環境的要求不斷提高，維權意識普遍增強，鄰避問題日漸增多，成為無法回避的社會熱點問題，“鄰避問題”如何解決以及解決效果如何，被學者們看作是對國家現代化治理方式的考驗和對制定出的公共政策優劣的檢驗。廣東是我國改革開放的前沿陣地，是我國經濟第一大省。據統計，截止2014年12月31日，全省有21個地級市，21個縣級市、34個縣、3個自治縣、61個市轄區，4個鄉、7個民族鄉、1128個鎮、448個街道辦事處。[18]基層組織數量如此龐大，治理難度可見一斑。在廣東，許多鄰避事件由于立法方面本身的缺陷，造成了許多不良社會影響甚至引發了群體性沖突，以至于處理的結果往往都無法擺脫“擺平——妥協”[19]的路徑依賴，地方政府也常處于尷尬的境地。針對這些問題，近幾年廣東省人大針對鄰避事件的立法舉措值得研究。

2018年廣東省立法工作會議指出，過去五年里，廣東省人大加強重點領域立法，審議通過地方性法規案和決定案77部，共制定法規44部，修改法規68部次[20]，立法成果可謂豐碩。針對“鄰避”問題，廣東省人大結合實際，于2001年9月28日通過了《廣東省城市垃圾管理條例》，該條例明確規定了廣東省行政區域內城市垃圾的清掃、收集、貯存、運輸、處理及其設施的規劃、建設、管理等細則，使城市垃圾的處理有了立法層面的支持;隨著經濟社會高速發展，城鎮化快速推進，大量生活垃圾導致的環境問題已從城市延伸到農村，農村垃圾治理過程中，出現了與城市類似的突出問題，鑒于2001年制定的《廣東省城市垃圾管理條例》并不適用于農村的情況，2015年9月25日廣東省人大通過了《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》，建立完善了城鄉垃圾分類制度、垃圾收運處理體系及垃圾處理設施建設規定，并從財政預算和垃圾處理收費等方面明確了經費保障，它是國內第一個針對垃圾分類，并將農村生活垃圾納入立法的省級法規。然而有關垃圾處理設施的選址問題一直未能得到具化，有關垃圾設施選址的鄰避事件時有發生。如何消除民眾疑慮，化解鄰避沖突，進而推進鄰避項目是亟待解決的重要課題。[21]“鄰避”問題的存在嚴重阻礙了居民生活垃圾集中處理設施建設，給環境保護帶來沉重的壓力。例如粵東、粵西地區部分縣（區）被迫沿用簡易填埋垃圾的做法，造成土壤、河流水體、大氣等方面環境污染加劇，垃圾圍城、垃圾圍村現象仍然突出，呼吁制定有關解決“鄰避”問題的法規的呼聲越來越高。2016年11月24日，廣東省人大發布了關于制定居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定的情況通報，深入總結了廣州、深圳等地處理“鄰避”矛盾的做法和經驗，采用“科學選址、長期補償、集中建設、各方受益”的立法指導思想，以科學有序推進居民生活垃圾集中處理設施選址，建立長期生態補償的長效機制，注重各方利益平衡為立法目標，為生活垃圾集中處理設施選址平穩順利進行提供立法引領和保障。

2016年11月30日，廣東省人大發布了關于《廣東省人民代表大會常務委員會關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定（草案）》審議結果報告，除了將11月24日發布的通報進行更加準確的陳述之外，還進一步明確了居民生活垃圾集中處理設施選址應當堅持規劃先行、區域統籌、聯建共享、環境保護的原則，重點在于加強規劃引導，做好與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃的銜接。在補償機制上，強調建立健全居民生活垃圾集中處理設施異地長期生態補償的長效機制，科學合理設置補償方式、補償標準和補償期限，使補償成為長期可持續行為。

由于廣東省人大在鄰避問題上的有效立法與實踐，不僅使政府和公眾在垃圾集中處理設施選址的問題上有法可依，使鄰避事件得以妥善解決，而且能充分顯示地方人大在基層社會治理過程中的突出作用，真正體現人民當家作主。

三、地方人大立法面臨的困境

地方人大立法是地方人大及其常委會行使國家權力的一種重要表現形式，是國家立法的重要補充，進一步加強和改進地方立法工作，對優化基層社會治理體系和治理能力，完善中國特色社會主義法律體系有著積極意義。

（一）地方人大立法的機制和觀念不科學

由于我國傳統的政治權力系統依然存在著嚴重的“官本位”思想。在長期的立法實踐中，“政府提什么，人大立什么”的指令式立法方式嚴重制約著地方人大在立法過程中的相對自主性。由于片面強調行政干預和介入社會治理的立法路徑，形成了“人治”與“法治”的碰撞和沖突，從而成為憲法和法律賦予地方人大立法權未能充分行使的重要原因。此外，地方人大立法常常以制定大的框架為主，由政府部門根據具體情況，因地制宜的實施，立法機關掌握著法律的解釋權，以根據實際的情況對法律法規進行闡釋、解讀。如此，就造成政府的自由裁量權過大，立法機關不但未能很好的制約政府的權力，而且失去了在立法過程中的引領作用。人民代表大會在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家和法律意志方面具備無可替代的特有價值，而地方人大又是我國國家權力機關中距離廣大人民群眾最近、最了解并最能反映民意的國家權力機關，如果政府主導立法或行政自由裁量權過大的局面不能得到修正，那么立法環節即使能夠立良法，良法亦如同具文。地方人大便會走進觀念偏差、立法路徑偏差，甚至會得出“地方人大在立法過程中扮演從屬角色”的框架依賴偏差的惡性循環，導致其針對基層社會治理中的難題而提出立法方案的功能萎縮，進而出現“脫離被代表人意識的代表機關，就不成其為代表機關。”[22]的危局。

（二）地方人大立法的程序和機制不規范

立法程序和機制的規范，是科學立法的重要前提。當前我國地方性法案制定程序大體可以分為以下幾個階段：一是地方性法案的提出;二是地方性法案的起草;三是地方性法案的審議;四是地方性法案的公布。在法案的提出環節，從近些年地方人大立法實踐來看，人大系統和政府提案多，法院、檢察院等主體提案少，導致了政府之外的一些利益主體表達渠道阻滯，當各主體的利益訴求不斷增強，卻沒有被現實體制很好地整合與吸納的情況下，各主體常會選擇采取極端的、非常態的渠道和制度外的手段來維護本團體的利益，這些行為影響著現行的政治秩序與社會穩定，威脅著基層治理良性運作;在法案的起草環節，由于政府部門工作人員專業素養和業務能力較強，所以大多數法律法規的起草工作是由他們來完成的，但也直接導致所起草法案部門色彩較濃。還有許多起草部門不顧權力的設置和利益的合理分配，只顧擴大自己部門的權力或只考慮本部門的利益，使人大立法機構主導職能虛置;[23]在法案的審議環節，隨著社會分工地深人發展使得立法者很難了解諸多領域的專門知識，需要專業人士和社會人士為具體立法提供客觀、全面的咨詢意見，盡管當前“關門立法”的局面大有改觀，但是公眾參與立法的意識、能力、途徑、方式還不夠，成效還不明顯;在法案的公布環節，由于互聯網技術的飛速發展，要滿足利益主體對法案的獲取，必然要求法案的公布具備相當的時效性，當前我國地方人大在法案公布中技術手段不夠完善、計票方式存在欠缺、法規公布和法規生效間隔較長等問題弱化了地方人大的權威，因此規范地方人大立法的程序和機制顯得尤為緊要。

（三）地方人大立法的監督和評估不完善

地方人大立法作為我國法律體系的重要組成部分，對其監督和評估，是地方人大科學立法的一個重要環節。從監督角度看，目前對我國地方人大立法的監督主要存在著監督程序不完善和監督責任不明確的問題。現有的監督機制中備案、審查、批準、撤銷等程序隨意性很大，存在“備而不查、撤銷制度虛置”的現象。從法理上說，全國人大及其人大常委會，地方省級人大對地方人大常委的立法活動都有監督權，但是我國相關法律法規沒有明確它們的權責，這種權責不明確的多頭監管模式看似完善，實際上弱化了監督主體的監督責任，容易造成監督主體互相推諉，怠于行使監督權。表面上大家都在管，事實上大家都不管;[24]從評估角度看，國外在此方面的實踐主要包括先行立法效果評估、跟蹤立法效果評估和事后立法效果評估，而我國對地方人大立法效果評估制度起步較晚，而且評估著力點主要在事后立法效果層面，使評估結果失真。目前立法評估制度建設比較完善的是廣東省，十二屆廣東省人大常委會第九次主任會議通過《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規定（試行）》，對本省立法前后評估工作予以全面的制度規范，為其他地區相關工作提供了良好的模板。

四、優化基層社會治理的立法路徑

在當代中國社會治理層面，國家治理的現代化本質上是社會治理法治化，而社會治理法治化首先必須確立地方人大在社會治理決策中的規范引領作用。[25]地方人大承載著黨委、政府和社會自治組織等社會治理主體不可替代的重要的立法角色與功能，因此要想破解基層社會治理難題，創新基層社會治理方式，必須依靠立法將基層社會治理的頂層設計制度化，從而保證基層社會治理的有序推進。

（一）樹立法治思維：優化基層社會治理立法路徑的首要前提

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要樹立法治思維，妥善處理“破”與“立”的關系。這就要求地方人大在基層社會治理中的立法路徑首先要樹立法治思維，面對日益復雜艱巨的基層社會治理問題，要善于用法治精神引領基層社會治理、用法治思維謀劃基層社會治理，加快基層社會治理領域的立法，推動修訂城市居民委員會組織法，開展街道辦事處條例立法論證，適時啟動社區建設條例研究起草，依法厘清基層社會治理各主體的角色定位與職責范圍，逐步構建政府調控機制同社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的基層社會治理格局。立法的“破”與“立”要符合法定程序，所立新法不能超出上位法的規定范疇，突破法律規定的，要先行修改上位法或者獲得上位法制定機關的授權方可繼續展開立法工作。此外，法治宣傳教育是先導性、基礎性工程，要加強全民普法教育，通過多渠道、多形式、多內容的法制宣傳教育，進一步樹立全社會對法治的信仰和尊崇，努力形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好氛圍。

（二）禁止逾越“紅線”：優化基層社會治理立法路徑的重要保障

2015年3月，十二屆全國人大三次會議審議通過的《中華人民共和國立法法修正案》，該法案明確規定將“較大的市”立法權擴大到所有“設區的市”，客觀上促進了各地人大立法的自主權，對于中國這樣一個幅員遼闊、“差序格局”顯著的大國來說具有顯著的意義。此外法案還明確規定了“地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規范之間也應當保持和諧統一，這是維護國家法制統一的必然要求”，這就為基層人大的立法源頭設定了“紅線”。從基層人大立法的實踐來看，一些立法工作中的部門化傾向、爭權諉責現象十分嚴重，導致立法成為一種利益博弈的工具。立法要起到引領作用，立法機關就要在立法中起到主導作用，以破除部門立法的弊端。[26 ]要有效防止部門利益和地方保護主義的法律化，從一開始就杜絕利用地方立法謀求政府擴權部門爭利的念想，讓地方立法朝著正確的方向發展，就必須確保“紅線”的保障作用。

（三）權利義務明晰：優化基層社會治理立法路徑的核心要素

“基層治理法治化的關鍵條件在于管理規范之中具有明確的權利義務”[27]權利與義務相輔相成，不可分割，在基層社會治理過程中，各治理主體行使相應權力，履行相應義務，承擔對應責任是實現基層社會良善治理的前提和基礎，地方人大以立法的形式明確各治理主體權利義務的界限，使參與基層社會治理的各主體明確權利和義務范圍，是優化基層社會治理立法路徑的核心要素。以廣東省人大頒布的關于《廣東省人民代表大會常務委員會關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定（草案）》為例，其中明確提到“省人民政府應當加強對本省居民生活垃圾集中處理設施選址工作的統籌，指導和監督;地級以上市、縣級人民政府是居民生活垃圾集中處理設施選址工作的責任主體，應當建立選址工作機制，健全綜合聯動機制，統籌、協調、監督本行政區域內居民生活垃圾集中處理設施選址工作，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當在職責范圍內做好相關工作。”這一法規很好地劃分了各級政府部門、政府各部門之間的權利義務界限，為基層社會治理立法路徑提供了優化路徑。

（四）倡導多方參與：優化基層社會治理立法路徑的內在精髓

“關系復雜、牽涉面廣、矛盾突出的項目決策，要及時深入了解群眾的實際生活情況和訴求，從人民利益出發謀劃思路、制定舉措和推進落實。”[28]因此地方人大針對基層治理問題的立法應當堅持人民主體地位，積極鼓勵利益相關者參與基層社會治理中來。要建立健全公民參與立法協調制度，推進民主立法、開門立法。細化公眾參與人大及其常委會視察調研、執法檢查和會議旁聽的規定，推進公民對人大監督工作的協商，讓公眾對公共事務充分、自由的表達意見，讓公眾在表達和參與中實現其利益訴求[29]。在處理例如居民生活垃圾集中處理設施選址這種關系民眾切身利益的重大事項時，必須要倡導多方參與立法，以此保障利益相關者的權利和自由。以廣東省人大發布的《關于制定居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定的情況通報》為例，廣東省人大自2013年以來連續四年開展了農村垃圾管理工作的專項監督和深入調研，深入總結了廣州、深圳等地處理“鄰避”矛盾的做法和經驗，省人大環資委、省人大常委會法工委會同省政府法制辦、省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省環境保護廳、省住房城鄉建設廳、省林業廳等單位組成文件起草小組，并組織調研組赴汕頭、湛江、茂名、潮州、揭陽、江門、肇慶等市實地調研，經多次研究論證，形成《決定（征求意見稿）》，發部分市人大常委會及省直有關部門征求意見，很好的實現了立法過程中的多方參與，確保了立法的民主性和科學性。

（五）結合本地實際：優化基層社會治理立法路徑的必然要求

對實際情況進行全面全面把握，是解決立法重點難點問題的關鍵。我國幅員遼闊，基層社會治理中所凸顯矛盾具有顯著的差異性，因此地方人大立法就必須突出地方特色，不能照搬照抄上位法，不能由于片面追求“大而全”，盡量減少法規中的“號召性”、“倡導性”條款，從而增強立法的針對性、可操作性和解決實際問題的能力。在這一背景下，基層社會治理的創新彰顯了“地方特色”，取得了一些寶貴經驗，如廣東省在全省建立21個基層立法聯系點和42個聯絡單位名單，介紹立法聯系點（代表工作聯系機構）參與立法、監督代表以及聯系群眾的工作內容，使立法更“接地氣”[30];針對區縣人大代表吸納基層民意存在困難，浙江杭州在街道中以協商民主吸納民意，溫嶺以社區代表和黨員代表組成審議機構來吸納民意，以此彌補鄉鎮變為街道后造成的吸納機制問題[31];北京石景山區先后在9個街道建立了“人大代表”之家，在80個選區設立“人大代表聯絡站”來創新基層社會治理模式[32]。這些結合當地實際的制度性安排，成為優化基層社會治理立法路徑的必然要求。

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