中國農村資金互助社發展研究

根據銀監會2007年7號文件《農村資金互助社管理暫行規定》，所謂資金互助社，是指經銀行監督管理機構批準，由鄉(鎮)、行政村農戶和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等服務的社區互助性銀行金融機構。自2004年至今，農民和農村微小企業發起成立了各種社區性金融互助機構，經歷了探索、蓬勃發展，正規化、部分異化的發展歷程，作為誘致性創新的農村合作金融組織，資金互助社扎根于人緣、地緣、血緣、業緣的基礎之上，具有信息對稱、交易成本低、運行機制靈活等優勢，對彌補我國農村資金缺口、完善農村金融服務、調整農業產業結構、促進農民增收以及農村經濟發展等方面具有重要意義，近年來，也出現了追逐暴利偏離設立初衷和經營不可持續等問題。

一、農村資金互助社的發展歷程和現狀

(一)新型農村資金互助組織的發展歷史

從2004 年7 月吉林梨樹掛牌成立百信資金互助社算起至今，可以分為三個主要發展階段：第一個是探索階段(2004年至2006 年)，2004年吉林省榆樹縣閆家村的8戶農民，在姜柏林的推動下成立了我國第一家農村資金互助組織，命名為“百信農村資金互助組織”，探索制定了農村資金互助組織的相關規范制度，運行效果良好；第二個是蓬勃發展階段(2007—2011 年)，截止2011年年底，銀監會在全國范圍內共為49家農村資金互助社頒發了金融許可證；第三個是規范發展階段(2012 年至今)。

(二)新型農村資金互助組織發展現狀

1.發展狀況

2007年，銀監會準入8家正規資金互助社，從2007年到2010年，資金互助社的數量不斷攀升，2010年達到歷史高位，共22家機構獲得金融牌照，2011年和2012年準入數量開始滑落，2012年至今銀監會再沒有授予農村資金互助組織牌照，具體如下圖1所示，其中慈溪市伏龍農村資金互助社于2015年5月26日解散，目前，取得銀監會金融業牌照的農村資金互助組織剩余48家。

圖1 2007-2012年度新型農村資金互助組織家數及新增數資料來源：人民銀行網站、銀監會網站整理

資金互助社出現十余年以來，已經發展成為形式多樣、數量眾多的合作金融組織，目前主要有正規、準正規和非正規三種類型，與正規的新型農村資金互助組織的緩慢發展形成鮮明對照的是準正規以及非正規的新型農村資金互助組織的野蠻生長，準正規組織指由村委會、地方政府部門、供銷合作社或專業合作社、扶貧辦等部門發起，但是沒有取得銀監會行業許可的資金互助社，非正規組織指民間的資金互助。其中，全國依托于專業合作社和供銷合作社的資金互助組織已經逾萬家。另外，2006年5月在國務院以及扶貧辦的引導下，在全國的14個省區試點，每個省區的在1至2個重點縣選取10個貧困村作為試點村開展貧困村村級資金互助組織，數量也在百家以上。

2.組織機構設置

農村資金互助組織遵循民主管理的基本原則，社員大會(社員代表大會)層面采取股權投票方式，理事會監事會層面上實行一人一票制。對于貧困村的農村資金互助組織的機構設置以及其他政府推動和監管的農村資金互助組織的機構設置基本上與正規的農村資金互助組織一致，只是依托于農村專業合作設立的資金互助部稍有特殊，不能作為單獨的法人，屬于專業合作組織的附屬機構。

3.資金管理和使用

48家正規農村資金互助組織的資金使用約束比較嚴格，主要用于發放貸款，資金也可存放其他銀行業金融機構，購買國債及金融債券，可以辦理結算業務和各類代理業務，但是不允許向非社員提供金融服務，開辦其他業務須經批準，不得為其他組織或個人提供擔保。

4.風險防范規定

在風險控制以及監管方面，銀監會框架下的農村資金互助組織的對于風險的控制管理最為規范和嚴格，按照銀行業監督管理委員會對于新型農村資金互助組織的要求，以首家取得金融許可證的梨樹縣閆家村百信農村資金互助社為例，由《梨樹縣百信資金互助社示范章程》可以了解到，該社主要的風險防范主要有股金配比與比例控制原則、保證與責任原則、流動性保證、吸收存款限額、自營業務規定、重大災害責任共擔、風險保險機制、風險補償基金等內容。

二、各地主要發展模式

(一)銀監會準入正規機構模式——以吉林梨樹為例

吉林省梨樹縣閆家村百信資金互助社發起于2004年，正式批準于2007年3月，該社是我國第一家由銀監會正式批準設立的新型農村資金互助組織，注冊資本10.18萬元。梨樹縣現有農村資金互助社4家，4個資金互助社資產總額達9926.33萬元，負債總額8197.48萬元，所有者權益1728.85萬元，社員人數由創立初期48人，增加到6098人，股金由336.8萬元，增加到1219.6萬元。成立以來，致力于不斷完善制度，實行相互監督，互助社章程經過社員大會通過并報監管機構核準后設立，包括制定完整的財會制度、信貸管理制度、崗位職責制度等，建立了一系列信貸風險控制機制；互助社明確股權定位，分別設置了資格股、投資股、流動股及國家社會公共股；互助社的盈余提取公積金、公益金、風險金后，剩余60%—70%用于股金紅利分配，盈余分配方法采用積數分紅法，年底紅利的數額不僅要取決于入股數量，而且取決于入股時間，使股金的貢獻率能夠通過金額多少和時間長短得以體現。

(二)政府主導“三方協議”模式——以河南為例

2013年以來，河南省財政廳采取與擔保公司、試點縣簽訂三方協議，由省財政和縣財政分別出資共同成立融資風險補償基金，省政府給予政策扶持，省農開擔保公司提供擔保，省國開行、省郵政儲蓄銀行提供貸款，形成了財政、銀行、擔保三位一體的發展模式，取得了融資成本低、融資規模大、風險可控的效果。近年，不斷增加試點縣數量，并將扶持對象由普通農戶擴大到試點縣域內的專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體。

(三)專業合作社內部開展資金互助模式——以浙江為例

浙江省供銷社按照“三位一體”(農民專業合作、供銷合作、信用合作)的構想，借助農村專業合作組織開展合作金融，在實踐中創造出了“農合聯-資金互助會”模式。以農合聯為發起平臺，以民辦非企業形式登記準入，農村資金互助會以公益性服務定位，不以盈利為目的，不對外吸儲。擬成立資金互助會的供銷合作社須在鎮、街道辦事處提出申請，再報縣農合聯、金融辦、農業局核準，最后報縣政府辦公會議審議通過。審議通過后，籌建小組開立專戶、申報驗資、刻制印章、申請登記后開業，實行核準備案制。資金互助會的組織架構由會員(代表)大會、理事會和監事會組成?；鶎踊ブ鷷O立形式基本有三種方式：一是在單個專業合作社內部開展，或者由各專業協會舉辦；二是由村股份經濟合作社內部開展；三是由多家專業合作社聯合開展。遵循“民辦、民管、民受益”原則。由農民合作社社員入股自愿、退股自由、自愿申請認股?？h級監管部門定期或不定期開展現場和非現場監管，市級監管部門必要時會同市地方金融監管領導小組相關成員單位，對農村資金互助會開展檢查，資金互助會內部建立和實施現場和非現場監管相結合制度。實行風險報告制度，形成“風險報告—加強風險監控—啟動處置預案”機制，由屬地政府負責監督整改事項的落實。

(四)扶貧資金互助社模式——以安徽為例

扶貧資金互助社，一般由財政、扶貧辦牽頭，資金包括財政扶貧資金、被扶貧主體配套資金和社會捐贈資金幾部分，一般以財政扶貧注資為主，由財政和扶貧部門進行全過程監督。其運作模式是通過扶貧資金互助協會實現的，由民政部門登記發證，在行政村或村民小組范圍內，依托村委會、村民小組或農民專業合作社設立，生產發展資金由村民所有、村民使用、村民自主管理、村民受益，互助社以扶貧資金互助為目的，只在本社內周轉借用。2006年開始，國家在安徽等地以村民小組、村社區為基礎，建立扶貧資金互助社，并歸類為社區性農民資金互助組織，以扶貧資金與村民合作形式解決農民融資難問題，單獨管理，封閉運行?；ブ缫苑鲐毣ブ鸀槟康?，單筆借款一般不超過1萬元。

三、存在問題或異化

總結十余年來資金互助社的發展可見，正規資金互助社發展緩慢、非正規資金互助社發展迅速但風險頻發。

(一)融資渠道不順暢

事實表明，資金互助社從成立之日起就普遍受到資金不足的困擾。雖然《農村資金互助社管理暫行規定》明確規定，互助社的資金來源除了吸收社員存款外，還能接受社會捐贈資金和向其他銀行業金融機構融入資金，但是，前者資金來源不穩定，后者運行不暢。在資金來源缺乏的情況下，為防止由于現金量不足而引發支付風險，基于審慎經營的需要，銀監部門對資金互助社的發展逐漸采取小心謹慎的態度。

(二)風險分散轉移機制不健全

資金互助社具有區域性和社區性的特點，借款人局限于較封閉的人群，社員從事著類似的生產經營活動，一旦產生風險，就會產生聯動效應，引發社員大面積違約和貸款呆壞賬批量出現，信用風險集中爆發。目前，我國相關的擔保機制、農業保險發展以及資產證券化這些風險分攤轉移機制尚不健全，這必將成為資金互助社長期穩定發展的桎梏。

(三)外部政策環境有待完善

目前，農村資金互助社還享受不到一般正規金融機構的相關待遇，如無法參與銀行間同業市場進行資金拆借，無法直接獲得人民銀行的再貸款等等。

(四)內部管理機制不夠規范

農村資金互助社的經營管理人員大多金融專業知識和實際操作經驗嚴重欠缺，風險意識淡薄，業務操作不夠規范。在內部治理領域存在如下問題：(1)內部監督不力。一個運行良好的組織，應設監事會(或監事)來負責監督理事會和貸款小組。然而，在當前大多數農村資金互助社內部，沒有設立監事會(監事)會或形同虛設。(2)壘大戶現象。核心管理人員在在日常貸款有違“互助”初衷，為實現利潤最大化，實踐中偏向關系戶，富裕農戶更易于獲得新的資金支持。(3)內部人控制。實踐中，占股較多具有優勢地位的社員傾向于規避合作原則，攫取互助社的實際控制權，占股較少的社員處于依附地位，導致組織內部的控制權逐漸被少數核心社員所掌握；其次，某些村委會或鄉鎮政府干預日常經營管理活動，互助社自主、民主管理未能得到落實。最后，合作社社員的退社權利，互助社的激勵約束機制不健全。無疑，組織運作的不規范、內部治理結構的不完善制約了互助社的持續發展。

四、發展策略

依照2017年中央一號文件關于農村資金互助社的相關規定，未來農村資金互助組織的發展應當基于農民專業合作組織或供銷合作社，體現金融為實體經濟服務的原則，而不能陷入資金泡沫的游戲。

(一)基于農民合作組織和供銷合作社發展

自2004年資金互助社出現以后，在一定程度上緩解了農村金融供給不足的問題，然而也風險頻發，諸如互助社理事長攜款蒸發，深陷非法集資、集資詐騙漩渦的新聞不絕于耳，某些互助社偏離了服務“三農”的設立初衷，資金脫離實體經濟體外循環。

(二)謀求農村資金互助社間橫向聯合

實現資金互助社的可持續發展需要變革現有監管體制，真正把各方政策協調起來。單一合作社是存在制度性缺陷的，要解決資金互助社的流動性風險、支付風險，一個重要的制度就是聯合。可以通過聯合共同進行信托，實現產業融合，更重要的是，通過聯合可以和國家的財政金融信用體系直接建立通道。

(三)加強農村資金互助社與村鎮銀行之間的縱向合作

目前，作為正規金融的新型力量，村鎮銀行在服務能力、專業素質和產品競爭力等方面具有優勢，但是，為了控制風險、追求利潤最大化，絕大部分村鎮銀行都設在地級市和縣城，“村鎮銀行城市化”的問題日益突出。而農村資金互助社作為內生金融形式，具有區域性和社區性的特點，從出現之日起，就是用自己的錢，服務自己的人，能夠充分利用熟人社會的道德約束機制，從而較好的控制道德風險，但是缺乏穩定、充沛的資金來源。因此，加強農村資金互助社與村鎮銀行之間的合作，村鎮銀行可以將資金互助社作為自己的基層網點，節約營業成本，向下延長業務鏈，實現真正基層化，同時，資金互助社也可以獲得穩定的資金支持和更為先進的技術支撐。

(四)致力于社區化、綜合化發展

因為中國農戶生產生活高度重合，農村經濟嵌入在農村社會活動之中，農村金融活動又嵌入在農村經濟活動之中，資金互助也需要向社區性、綜合化方向發展。農民合作社的發展潛力在于服務，為農民合作社成員提供“從搖籃到墳墓”的綜合性服務，向養老、教育、醫療等領域發展是一種必然趨勢。

(五)允許優秀互助社轉型為“社區銀行”或“個人銀行”

1995年國際合作聯盟針對合作的原則就指出，合作組織應該關心社區發展。作為有別于股份制的組織形式，合作這種模式在熟人社會更具有優勢，扎根于人緣、地緣、血緣關系密切的區域更容易防控風險。目前，農村資金互助社實際上是最貼近“社區銀行”、“個人銀行”概念的金融機構，在條件具備的情況下，資金互助社可以改制成銀行。

(黑龍江大學經濟與工商管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

[1] 植鳳寅﹒農村資金互助社十年﹒中國合作經濟﹒2014年10月：21-23﹒.

[2] 楊冬月，王麗婭﹒海南省農村資金互助組織發展模式選擇﹒海南視窗﹒2014年11期：76-80.

[3] 張家春，郝學.梨樹資金互助合作七年路.2014年第5期：10.