中央銀行預算矩陣式管理模式研究

預算管理是中央銀行財務管理工作的重要組成部分，也是中央銀行履行自身職能的重要保障。新常態下，隨著財稅體制改革持續推進，中央銀行財務預算管理工作環境也發生深刻變化，促使中央銀行預算管理模式由被動核算型向主動管理型轉變，預算管理的規范化、科學化、精細化更受重視。

在此政策背景下，中國人民銀行湘潭市中心支行(以下簡稱湘潭市中支)結合調研結果及工作實際，積極推動財務預算管理工作轉型，深入探索財務預算管理新模式，財務預算管理工作取得了顯著成效。

一、中央銀行現行預算管理存在的不足

2016年5月，湘潭市中支對轄內2013-2015年財務預算管理工作進行摸底調查，重點關注了預算編制、預算執行以及預算績效評價的實施落實情況。調查結果表明，中央銀行現行預算管理制度存在一些不足，主要表現在以下幾個方面：

(一)預算管理目標和依據不明確

調查發現，轄內自上而下未建立長期的部門業務規劃，導致預算編制依據不充分。業務部門只能依據下一年工作計劃和以前年度的財務預算執行情況估算未來三年的業務規劃及相關預算，以致突發性、臨時性預算需求難以預測，整體預算編制的準確性不高，缺少相應的預算管理標準和依據。

(二)業務部門預算管理程度較低

湘潭市中支轄內尚未建立有序的財務預算組織機構，存在財務預算責任不明確、考核監督機制不健全等問題，導致財務部門承擔了大部分財務預算管理的風險和責任。如湘潭市中支2015年預算編制時，要求各業務部門報送三年業務規劃至會計財務部門，以便預算編制時統籌安排，但17個部門僅有4個部門報送了業務規劃。

(三)預算主體責任意識缺失

在現行預算管理制度下，盡管財權與事權相互分離，由會計財務部門負責所有經費核算、審批的統一歸口管理，但經過本次調查發現，會計財務部門難以有效地全面控制和監督業務部門財務預算活動。這導致一些業務部門預算責任主體意識缺少，成本控制觀念單薄，在履職過程中，全局觀念和資金使用效益意識比較薄弱。

二、湘潭市中支預算矩陣式管理模式的應用

為進一步提高中央銀行對財務預算資金的管控能力和使用效益，湘潭市中支成立了預算管理委員會，統籌推進中央銀行預算管理轉型工作，多措并舉，創新性的將矩陣式管理模式引進中央銀行預算管理工作當中。

(一)矩陣式管理的內涵

矩陣式管理是建立在原有的線性職能組織結構的基礎之上，通過一套橫向的組織機制來實現業務部門之間的協作，最終形成橫向和縱向的矩陣結構，從而促進上下、平行部門間的信息交流和充分溝通，提高各部門間協作效率和資源配置效率。

(二)湘潭市中支建立預算矩陣式管理模式思路

結合前期預算管理工作調查成果，湘潭市中支創新性的將矩陣式管理模式引進預算管理工作中，主要從預算編制、預算管理組織體系以及預算管理過程三個方面進行頂層設計，進一步規范湘潭市中支的預算管理工作。湘潭市中支建立財務預算矩陣式管理模式思路具體如下：

一是結合履職特點，合理構建預算管理的組織體系。湘潭市中支結合當前宏觀經濟形勢和自身履職特點，從頂層出發，初步構建了中央銀行預算矩陣式管理框架(見圖1)。設立由預算管理委員會、財務部門、預算責任中心組成的三級預算組織體系，明確各級機構和業務部門的財務預算責任。其中，由預算管理委員會制定預算目標和管理重大決策，并負責組織協調財權、事權部門之間的權責關系，督導預算管理責任的具體落實；財務部門負責各業務部門及所屬各行年度預算審核、匯總、調整、上報、下達及考核評價等日常工作，同時還要發揮引領、支持和指導作用，做好定額標準的制定、評價方法的優化、預算模型的設計等基礎性工作，為預算責任中心提供支持和保障；預算責任中心主要負責部門業務規劃、預算編制、執行和評價等事項。

圖1 中央銀行預算矩陣式管理框架構建圖

二是優化預算管理組織體系的協同分工。湘潭市中支從縱橫兩條線上優化設計了預算管理組織架構，進一步強化預算管理組織體系的協同分工。一方面，在縱向條線的管理上，明確上級行對下級對口部門的指導、管理和監督作用(見圖1)。另一方面，在橫向條線的管理上，要求本級預算管理委員會、財務部門、預算責任中心嚴格履行財務預算管理職責，加強跨部門溝通、協調和配合。形成以財務部門為主、預算責任中心參與、預算管理委員會督導的模式，完善預算內部控制機制，合理防控預算風險(見圖2)。

圖2 中央銀行預算矩陣式管理組織內部架構圖

三是全過程預算管理流程的建立完善。湘潭市中支以財務預算管理改革為契機，修訂完善了《財務管理制度》、《預算管理暫行辦法》、《預算管理考核評價辦法》，進一步設計規范中央銀行預算管理流程(見圖3)。湘潭市中支制定中長期戰略發展規劃，為預算管理的各個環節提供指導和依據。在此基礎上，要求各業務部門要根據該規劃制定中長期業務規劃，以便于各級業務部門以此為依據量化和細化未來三到五年的預算資金需求，科學規范地管理日常財務支出。同時，持續強化對預算項目的績效監控，構建預算分配與績效考核評價結果有機集合的機制。

圖3 中央銀行全過程預算矩陣式管理流程圖

三、湘潭市中支預算矩陣式管理應用成效

一是預算管理觀念進一步增強。湘潭市中支在實施預算矩陣式管理過程中，組建了包含預算管理委員會、財務部門、預算責任中心的三級預算管理組織體系，建立各部門溝通協調機制，優化業務流程，明確部門之間責任分工，轉變了“重分配，輕管理”的傳統預算管理思維，牢固樹立了“無預算不立項，先預算后花錢”的理念。

二是財務開支進一步合規。湘潭市中支通過在現行財務預算中引入矩陣式管理模式，進一步強化了預算約束，樹立了成本控制意識，健全了預算法制觀念，不斷規范資金運行，提高了預算資金的使用效益。

三是預算管理制度進一步完善。湘潭市中支在實施預算矩陣式管理的過程中，財務部門不斷修訂完善了《預算管理暫行辦法》、《財務管理制度》及相關內部控制制度，增強了預算管理的可執行性和可操作性。

四是監督考核機制進一步優化。湘潭市中支通過實施預算矩陣式管理，進一步增加了預算績效評價環節，制定了《預算管理考核評價辦法》，加強預算執行質量控制，積極開展預算執行動態分析工作。

五是預算公開進一步推進。預算矩陣式管理模式的應用，使湘潭市中支財務預算開支不斷規范，進一步提高了湘潭市中支預算信息公開透明度。目前湘潭市中支預算公開方式已經由原來單一的職工代表大會公開發展為重大事項公開、公告欄公開、內部網站公開，預算公開逐漸趨于常態化。

四、湘潭市中支預算矩陣式管理經驗建議

預算矩陣式管理模式的應用，促進了湘潭市中支轄內各部門之間的信息充分溝通，提升了內部協作效率，優化了預算資源配置效率和使用效率。但在矩陣式管理模式的應用與推廣過程中，預算管理模式與現行管理觀念、管理結構和管理文化不相匹配等問題也是湘潭市中支面臨著的難題?，F結合相關問題，提出以下建議，以期為進一步改進中央銀行預算管理體制提供有益參考和借鑒。

(一)加強宣傳推廣工作，轉變財務預算觀念

中央銀行預算管理從傳統的垂直直線職能型管理向矩陣式管理轉型，需要各級行黨委牽頭推廣以及各業務部門的共同參與。各級行要以國家財政預算體制改革推進和內外部審計監督形勢為契機，積極深入開展預算管理轉型工作相關內容的宣傳培訓，引導各級行領導干部及職工關注和重視財務預算工作，強化對加強橫向協作、提高工作效率、實現資源共享等矩陣式管理目標的認同，增強全局觀、責任觀和主動意識。

(二)健全預算管理體系，明確各級職責權限

從預算矩陣式管理框架來看，中央銀行應不斷理順組織結構、業務規劃、運行流程等，系統修訂現有財務管理制度、預算管理辦法，不斷完善當前預算科目賬戶體系、預算管理體系，形成業務規劃、編制審批、執行監督和績效考核評價“四位一體”的體系保障。同時，要從制度層面明確組織內部權責關系，明晰的權責關系是成功推行預算矩陣式管理的關鍵一環。

(三)規范預算編制工作，嚴控預算執行過程

根據中央銀行預算矩陣式管理和上級行最新制度文件要求，各級行要提升預算編制的有效性、針對性。中央銀行財務部門要持續強化橫向溝通，發揮業務部門主體作用，杜絕預算編制與業務實際脫節。同時，預算管理委員會要積極發揮督導效能，有效降低預算編制風險。在預算執行過程中，各級行要加強經費開支的動態把控，及時掌握各預算責任中心經費使用情況以及總體預算支出情況，合理控制經費使用進度。另外，在監督預算執行的過程中，要做到突出重點，有的放矢，如加強對各級行“三公經費”使用情況的動態跟蹤。

(四)優化預算考核機制，加強評價結果運用

中央銀行各級機構應該在實行預算矩陣式管理基礎之上，建立科學的預算績效考核機制，強化預算監督和考核，積極開展預算績效管理。各級機構行應根據自身實際情況制定詳細的《預算管理考核評價辦法》，建立健全預算考核的評價指標、工作程序、結果應用等內容，以預算考核評價結果作為預算編制和預算分配的重要依據，增強責任觀念，強化績效理念，持續提高預算管理透明度。

(中國人民銀行湘潭市中心支行，湖南 湘潭 411100)

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