社會治理背景下社區、社會組織、社會工作聯動問題研究

孫奎立，王國友，曾敏睿

在經過較長時期的經濟增長以后，我國經濟發展取得了令人驕傲的成就，國家財政能力大大增強，人民物質生活水平有了長足進步。與之相比，社會建設還相對滯后，[1]貧富差距、社會保障以及弱勢群體的扶持等社會問題并不因經濟發展而自然得到解決，學界因此一直有著對“政府失靈”“市場失靈”等相關理論的解釋，同時，這也是擺在黨和政府面前較為緊迫的任務。為此，早在2004年中國共產黨十六屆四中全會上，黨中央就將“構建和諧社會”作為國家的社會發展目標，在黨的十七大上，更是把“社會建設”列為社會發展的重要內容，并將其與經濟、政治、文化以及生態文明建設一起納入了社會主義現代化建設體系，在中國共產黨十八屆三中全會上，又將“社會治理”的方略引入國家治理體系，并對社會治理的構架進行了宏觀闡述。中國共產黨的十九大報告進一步指出，要“形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”將有效社會治理與人民獲得感、幸福感直接聯系起來。可以看出，面對我國急劇社會轉型以及所帶來的社會問題，黨和國家對社會建設也經過了目標性設想向具體治理方式轉變的過程，并包容性地吸納了從20世紀90年代以來西方“治理”理論，彰顯了黨和國家在新社會發展形勢下對社會問題的應對魄力與開放性心態。

良好的宏觀視野和頂層設計最終都要落實于社會實踐。滿足人民日益增長的美好生活需要以及共享經濟發展的成果，是社會治理的終極目標。這就意味著，從屬于這一目標的社會治理實踐是黨和國家宏觀社會治理政策能否“落地”的重要標志，也是全體人民是否受惠于社會發展的重要標志。在全國各地開展的“社區、社會組織、社會工作”三社聯動的實踐活動，是當前社會治理中最為引人矚目的探索形式之一。

2010年開始，社區、社會組織以及社會工作在社區服務中的作用日益明顯，全國各地對“三社聯動”的模式進行了積極探索。[1]與之相伴，學界對“三社聯動”的實踐模式和理論總結也逐漸深入。如葉南客、陳金城將三社聯動的模式分為內需驅動型、政府主導型、項目引領型、理念踐行型和體制創新型等五種類型。[2]呂青提出了社區在聯動中存在的主要問題，并指出“三社聯動”是從社區管理走向社區治理的重要路徑。[3]顧東輝認為，要推動“三社聯動”良好運行，應借鑒社會治理理念，充分發揮多方參與主體尤其是社會工作的作用。[4]石兵營、譚琪則對三社聯動中的主體及其角色定位進行了細致分析。[5]

總體來看，有關“三社聯動”的文章多數還集中于各地具體實踐的總結，而對“三社聯動”的理論性分析還較為缺乏。尤其是在普遍認同“三社聯動”對于社會治理意義的情境下，如何理解社會治理與“三社聯動”的內在價值關聯，作為治理的不同主體，社區、社會組織以及社會工作在社會服務中各自有著何種功能，三者的聯動中存在哪些問題，都是需要深入研究的內容。

一、社會治理與“三社聯動”的價值統一性

治理概念的產生與發展有其深刻的政治、經濟背景。20世紀后半期以來，市場經濟在世界范圍得到了前所未有的發展，尤其是作為市場中堅力量的企業蓬勃興起，并超越了民族國家的范圍開始發揮作用，使得市場力量幾乎無孔不入，在高度嵌入社會后，催生了多元利益群體的出現。這在促進社會“有機團結”形成的同時，也使得不同利益群體間的訴求產生了差異化的趨向，而市場中的利益競爭法則對解決這些訴求顯得無能為力。二戰以后，政府開始對社會、經濟事務進行干預，以求消弭因市場競爭所帶來的諸種社會問題，并取得了一定效果。但政府的高度滲入也產生了諸如經濟組織活力不足、財力與人力捉襟見肘、社會服務效率低下等新問題。自此后的幾十年間，市場的自由主義與政府的高度管控使得西方社會面臨著左右搖擺而無所適從的境地。為有效解決以上問題，民族國家的管理者開始尋求外在于政府與市場力量的介入，原有社會統治(Government)的理念也因此被社會治理(Governance)的理念所替代。

因此，作為社會治理的核心特征之一，就是多元主體在國家治理體系中的參與。即除了原有的政府和市場力量之外，作為社會力量的代表者社會組織以及公民也參與到國家治理中來。雖然這是西方國家為解決社會問題、緩解社會矛盾所采取的一種新型治理方式，是其維護社會穩定、保持政府合法性的重要手段，但其在實踐上還是達到了迎合公民需要、增加公民福利的客觀效果。

中國共產黨自建立之日起，就強調自己的階級屬性，是工人階級以及中華民族的先鋒隊，代表著最廣大人民群眾的利益需求，全心全意為人民服務是黨一切工作的出發點和落腳點。改革開放以來，黨和國家將彌合“落后的生產力與人民日益增長的物質文化需求”這一基本矛盾作為工作核心，大力發展社會主義市場經濟，這和當時階段性的社會需求是高度適應的。時至今日，經濟發展已經成績斐然，人們的需求也不再以籠統的、單一的以經濟需求為主，以滿足公民基本需求為目標的社會福利供應方式已經大大落后于福利需求的發展，以公平為價值導向的差異化需求使得黨和政府必須高度重視福利的差異化供應。而社會治理方略的提出，是當前社會發展形勢下黨和政府治理視角和技巧的轉變，更是對黨的存在宗旨以及社會主義制度本質的實踐體現，即歸根結底是為了回應廣大人民群眾的福利需求。

與社會治理價值目標相同，以“社區、社會組織、社會工作”為主體的“三社聯動”同樣是為了回應社區內群眾的多樣化福利需求。在當前社會治理架構中，社區不僅承擔著一定的行政職能，更是社區群眾需求滿足的直接平臺。由于社區內家庭類型眾多，人口結構復雜，為社區的社會服務帶來了較重的負擔。但社區在行政資源、物質資源以及人力資源方面都面臨著較強的預算約束，其承擔相應的社會服務就顯得更加力不從心。因此，對社區內外的其他社會資源進行整合，是一種迫不得已而又行之有效的方法。在這種背景下，社會組織、專業社會工作成為社會服務最可靠的社會力量，逐漸引起各級政府的重視。

可以看出，三社聯動與與社會治理的目標與價值基礎高度統一。三社聯動是社會治理目標的具體實現形式，也是社會治理目標的實踐終端。同時，社會治理的多主題參與原則也構成了三社能夠聯動的價值基礎。脫離了這個基礎，不僅社會治理的整體效果將會受到影響，而且三者應有的社會福利供應職能也將難以發揮，致使社會福利受損。

二、“三社聯動”中社區、社會組織以及社會工作的角色定位

與傳統的社會管理不同，社會治理是一種充滿現代化意味的政治詞匯。社會治理強調在同一個目標支持下，參與社會管理的主體除政府外，更凝聚了社會組織、私人部門以及公民之間的協作式管理活動。三社聯動也是多元主體的治理活動，要在社會治理語境下進行協作，必須首先回答以下問題：在社區服務中，三者各自承擔什么樣的角色，發揮什么樣的功能？

三社聯動中的社區、社會組織以及社會工作雖然具有高度統一的目標與價值基礎，但因為三者的社會屬性不同，其所承擔的功能依然應該具有明顯的邊界。混淆了這個邊界，會造成三者高度同質于某一個服務領域，導致社會福利供應效率低下。

(一) 社區、社會組織、社會工作的職能

“社區”概念最初由德國社會學家滕尼斯于1887年提出，他認為社區屬于由若干親族血緣為紐帶聯系起來的社會利益共同體。隨著工業化革命發展，人們的聚居關系發生了極大變化，學者們開始拓展社區的含義，總體來看，多數社會學家都傾向于社區具有三個特征：特定的地理空間、相當程度的社會互動以及具有共同關系。[6]我國學者根據研究對象的不同特征也給社區下過多個定義，但基本和國外對社區特征的總結大同小異。由于三社聯動屬于我國基層社區治理實踐活動且為民政部所大力推動，因此，對社區的職能定位要依賴于民政部2000年對社區所下的定義：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。”可以看出，民政部側重于對地理空間的限定，因而在實際工作中，社區的范圍一般指以行政區域劃分后的居民委員會轄區，而農村社區則是指具有主體認同的行政村或自然村。[7]三社聯動中的社區仍然具有一定“塊狀管理”的行政職能，隨著 “單位制”社區的解體和社區人口多樣化特征的出現，社區的服務功能日益凸顯，加之國家對社區“自治性”的政策要求，社區的社會自發性屬性日益增強。因此，雖然社區承擔著一定的經濟、政治、教育、衛生等功能，但服務功能仍為社區的核心功能。

社會治理的主要特征在于理性協商基礎上的多元參與，其中社會組織是社會治理的主要參與者，也是政府從“治理社會”向“社會治理”轉變過程中必須借助的力量。[8]因此，中國共產黨十八屆三中全會將“激發社會組織活力”作為創新社會治理體制的重要手段。在三社聯動中，社會組織的功能主要體現在集中和動員社會資源、提供社會服務以及參與社會事務管理。社會組織(各種慈善基金會)可以通過非行政手段募集社會資金，并通過合法的運行方式將這些資金直接或轉化為社會服務輸送到最為需要的社會領域。這些領域主要包括扶貧、教育、醫療、環保、助殘等，是社會問題重點出現的領域，也是社會矛盾較為集中的領域。社會組織還可以通過自身的運行影響服務對象的生活方式和價值觀，引導他們的行為服從于和諧社會關系，從而起到社會事務管理職能。由此可見，在社會組織的職能中，社會服務職能也是其核心職能。經由這一職能，社會組織可以維護社會秩序、化解社會矛盾、促進社會良性運行，這也是其作為社會治理主體的題中應有之義。

與社區、社會組織不同，社會工作從產生之日起，就是為了回應人類對福利的改善要求，而不是服務于社會控制的目的。作為一種專業助人方式，和其他社會服務不同，社會工作不僅秉承有 “助人自助”的專業價值觀，并且在助人方式上體現著廣博的知識和技能。社會工作善于將案主生活的位置于社會生態系統之中，幫助案主挖掘、獲得蘊含于系統中資源的能力，致力于人和環境的改變。而在工作方法上，則表現為專業個案、小組、社區工作的應用，促進個人、組織以及其他社會結構權利與能力的增加。因此，社會工作是在審視社會問題的前提下，尊重多樣化需求而促進個人、群體福利改善與能力提升的實踐性活動。這也表明，社會工作在三社聯動中主要扮演著社會服務的角色。

以上是社區、社會組織以及社會工作的一般職能，在三社聯動中，這些職能有著具體的分化與表現。此外，三者在社會服務的具體提供中有著各自的資源優勢與表現形式，結合社會治理的要求，可將三者在社會聯動中的具體角色與功能歸結為表1。

表.社區、社會組織、社會工作的角色與功能

(二) 社區、社會組織、社會工作在社會治理中的功能優勢

社區作為社會治理的基層組織，雖然統攝于社會治理的社會服務總體目標之下，但還承擔著一定的行政職能，要服從于政府縱向所給予的社會管理任務，其自治性有待加強。由于其人員配備與經費來源主要依靠上級政府劃撥，這使社區在社會服務中難以投入較大的精力，影響了社區在三社聯動中主動性的發揮。但同時也應該看到，社區所具有的行政職能也是社區的資源優勢，社區藉此可以在上級政府中為自身發展爭取更多的制度資源與經濟資源，更容易動員居民對社區事務的參與，也利于搭建更加有利于社會組織和社會工作開展服務的平臺。

社會組織既可以動員社會資源，也可以直接提供服務。在三社聯動中，社會組織一般承接由政府出資購買的社會服務，然后通過自身科層制的運作方式將服務輸送給需求對象；當然，也有社會組織用自己募集到的經濟資源開展服務。和社區相比，社會組織在三社聯動中的優勢主要在于社會服務的專業化、專門化。

社會工作者作為社會服務的實踐者，直接面對服務對象，其優勢不在于經濟資源和組織資源，而在于專業化的工作方法。處于民政、共青團、婦聯等行政部門或半行政部門的工作人員，甚至社區工作人員(因為當前社會工作屬于西方的“舶來品”，也有學者將以上相關人員稱之為本土化的社會工作)，也是社會服務領域的重要組成部分，仍然具有職業化的特點。相比專業性社會工作，他們主要是將服務對象作為“行政相對人”來對待，而且所能提供的服務，是將各類社會政策以及福利資源進行服務對象的標準化配置。社會工作的專業性體現在以專業的方法來對待服務對象的需要，而且在關注需要的同時，更加關注服務對象自我的改變，增強他們的社會功能。在具體實踐中，社會工作一方面幫助服務對象加強與社會環境中各個層面的互動，包括與家人、朋友、同事，乃至社區的互動，進而挖掘服務對象自身的資源以及社會環境所充盈的潛在資源，最大限度提高服務對象的生活控制能力；另一方面，社會工作可以作為社會的觸角，敏感捕捉到各類弱勢群體所存在的獨特問題，并通過向社會傳達這些問題的重要性和解決的可能性手段，起到社會呼吁的作用。因此，社會工作的工作方式具有高度專業化特點。志愿者、社區管理人員以及社會組織的一般成員難以替代，這也是社會工作在服務提供中高度自主的原因所在。

由于各地區三社聯動的具體情況不同，社區、社會組織和社會工作在社會治理中的主體角色會表現為一定的差異，但總體來看，三者之間應當在固守各自職能的前提下，加強合作與協作，最大化地發揮各自的職能。

三、三社聯動實踐中存在的主要問題

(一) 政府作用過強，社區、社會組織與社會工作在社會治理中缺乏主動性

我國的經濟政治文化體制，決定了“社會治理”開始就是一種“政府話語”的體現。[9]通過對各地三社聯動的實踐總結，不難發現三社聯動多是由政府推動，主要表現為由政府提出活動計劃，然后主動出資，購買社會服務或授權社區進行直接服務。比如三社聯動做得較好的南京市鼓樓區，2012年開始啟動“特色社區打造行動計劃”，并對特色社區的產生提出了數量與硬件上的規劃，在特色社區基礎上，為社會組織和社會工作提供服務平臺。[10]而其他地區的三社聯動也大同小異，雖然有的地區沒有提出明確規劃，是通過掛牌購買社會服務的方式進行，但同樣來自于政府主導。當然，在社會組織和社會工作發展尚不完善的情況下，政府出面引導有著一定的合理性，但政府在三社聯動活動開始以前，應當對聯動主體的具體作用與轄區居民的服務需求進行充分調研，或者出臺相關的地方性法規與政策，對三社聯動的具體運作方式加以引導。由于社區所具有的行政職能所致，社區除了為居民服務以外，還要接受上級政府的考評，政府過多過細的規劃會使社區在三社聯動中表現得更加積極主動，因此，政府推動的項目，社區總會作出積極反饋。相比社區，社會組織和社會工作只能圍繞政府規劃與目標承接服務，服務類型和領域都難以自主，“社會組織這一板塊，相對于政府組織和市場組織這兩個強勢板塊如今還很弱小”[11]。社會工作很難發揮“社會觸角”的作用，不能及時將社會需求特征通過社會行政的方式反映出來，這造成了二者在三社聯動中處于被動局面，主體性體現不夠充分。顯然，這和社會治理中的協作式行動要求不相符合。

(二) 社區、社會組織和社會工作“聯動”不足

“聯動”是社區、社會組織與社會工作參與社會治理實踐的關鍵所在。從上文分析看以看出，當前三社聯動實踐中社區為完成上級政府要求，總是處于“先動”地位，究其原因，也是來源于政府在推動三社聯動過程中的主導作用。由于社會組織與社會工作在我國起步較晚，發育尚不成熟，相比之下，社區與政府的關系更為緊密。當前我國社區大多是原來的街道居委會轉制而來，1991年，民政部提出了“社區建設”的概念并先后三次召開社區建設理論研討會。在其后的20多年間，無論是政策層面還是實踐層面，社區建設都在向“民主自治”的方向努力。多年的政策和實踐支持使得社區在管理公共事務、提供社會服務上有了較為穩定的模式，因而居民對需求的滿足習慣于依靠政府以及具有半政府性質的社區。因此，無論是政府文件還是實踐，都將社區置于聯動“平臺”地位，在三社聯動中，社區具有明顯的優勢地位。

無疑，社區是三社聯動的基礎。第一，社區要為居民提供包括老年服務、群眾休閑等必須的基礎設施，這也是社會組織和社會工作提供服務的物理空間；此外，社區還可以為社會組織和社會工作提供適合于它們特點的硬件設備，有的社區還專門成立了“社會組織孵化區”。第二，社區是連接各個主體服務的“聯接者”，無論是來自于政府購買，還是來自于自發的社會組織、社會工作服務，都需要通過這個平臺與服務對象對接。第三，和社會組織和社會工作不同，社區與居民有著常規性的互動，更能夠反映居民的差異性需求，保證社會組織和社會工作的服務效果。現在看來，社區“先動”主要體現在第一點，即社區在政府支持下對基礎設施進行大量改造，而后面兩點真正需要 “三社”互動的環節還體現不夠充分。或者說，現在社區過多發揮了“物理平臺”的作用，這是社區與政府互動的結果，而在社會服務意義上與社會組織和社會工作的聯動還不夠充分。

“目前在省民政廳，市、區民政局和街道社區四級，社區建設由基層政權與社區建設處、科負責，社區社會組織由社會組織管理局、處、科負責，社會工作人才隊伍由人事處、科或辦公室負責”，[12]社區、社會組織與社會工作的管理隸屬單位不同，造成了在管理與工作指導中缺乏統一的制度建設，這也使三者失去了聯動的制度基礎。雖然中央與地方在彌補這一缺陷上做出了努力，比如民政部關于社會組織與社會工作人才建設頒發了系列文件，地方政府也紛紛制定諸如《關于大力發展社會組織的實施意見》等，但這些文件都沒有規定社區、社會組織和社會工作在“聯動”中所應該承擔的權力與義務，這勢必造成三者聯動處于“無法可依”的局面。各地在實踐中雖然也通過成立“議事會”等機構來協調三者之間的關系，但這種臨時性機構很難給各個主體給予較強的約束。此外，當前三社聯動多是依附于服務項目進行展開的，項目性質與項目周期不同，也會使臨時性協調機構難以發揮作用。

不僅如此，在具體的社會服務中，如何在政府已經推動的基礎上，在社區平臺下，構建角色互動、資源互補、功能協調的互動局面，也是三社聯動面臨的重要問題，當前社會實踐模式過多關注了三者的角色地位，但基于角色定位的互動機制卻較為缺乏，這需要在實踐中進一步摸索，并形成經驗。

(三) 資金缺乏是三社聯動的重要障礙

作為社會服務的重要實踐，社區、社會組織以及社會工作在運行當中都需要較多的經濟支持，雖然社會組織有資源動員的能力，但那多限于社區以外的社會組織，當社區內自發的松散性社會組織的運行納入到三社聯動之中作為為社區服務的組織時，也需要一定的資金投入。更為重要的是，各個主體的服務能力、相互間的聯動水平也是在具體的服務積累中才能得到逐步提高。這要求政府在給予社區較為寬松的制度空間的基礎上，加大財政投入或引導更多的社會資金進入社區服務中來，為三者的服務開展提供更為廣闊的實踐空間，讓社區、社會組織和社會工作在具體實踐中增強自我發展能力。

在當前三社聯動的推動中，各地政府都將資金投入作為重中之重。上海、深圳、江蘇南京、南通以及廣東東莞采取了社區公益創投方式對社會組織進行扶持。2009—2012年間，上海在全市范圍內實施創投項目125個，公益招投標項目127個，項目資金達到1.86億元，受惠人群達60余萬人，廣東在福利彩票公益金中安排了1 000萬元進行公益創投。[13]雖然看上去資金的絕對數額較大，但相比上海市以及廣東省的人口、社區數量，如果將這些資金分配在具體社區、社會組織和社會工作項目中，可謂是杯水車薪。

河南鄭州金水區也是通過政府購買的方式吸引、整合社區內的各種優勢資源，并在社區層面引導社會組織和社會工作者給居民提供具有針對性的服務。2014年該地政府投入150萬元，在6個社區進行試點購買；但金水區僅城市社區就有158個，社會組織370家，專業社會工作機構僅有21家，[14]平均下來，每個社區不足1萬元，而每家社會組織，連5 000元都不到。成都也面臨著相同情況，成都市登記社會組織有7 160個，2013年度政府花費2.83億元，向社會組織購買服務83項，每個登記的社會組織平均每年到不了4萬元，且大多集中在社區培訓、養老等領域。[15]

不難看出，當前資金投入并沒有給三社聯動提供更多的機會，很多社區、社會組織和社會工作自身開展社會服務的機會也不太多，遑論在實踐中積累聯動的經驗。

當然，以上只是討論了三社聯動中所存在的較為宏觀的問題，除此之外，三社聯動還存在諸如專業社會工作發展不足、社區居民參與性不強等問題。

四、推進三社聯動的途徑

三社聯動本質上是一個賦權過程，包含有兩個層次：第一個層次是社區、社會組織和社會工作獲得服務空間和提高服務能力、自主開展服務的一種機制；[16]第二個層次是社區居民由此獲得福利性資源、提高控制生活能力的過程，這一過程必須依賴于前者而存在。第一個層次的賦權牽涉整體社會環境，而第二個層次主要表現為三社在社會服務中所呈現的技術性手段以及互動關系。因此，要更好地推進三社聯動，既要充分考慮三社聯動所面臨的宏觀社會背景，又要處理好三社在社會服務中的關系。

(一) 政府應適度放權，為三社聯動提供更加廣闊的社會空間

自經濟的市場化改革以來，市場對于社會生活的影響幾乎無處不在，它不僅催化了社會不同單元的效益意識，也極大影響了人們的價值觀念。以價格為工具的運行體系和理性人的預設，使社會結構向原子化趨勢分散，市場進入社會公共服務領域必然要有利可圖，制約了它在提供社會公共服務中的作用。另外，社會組織包括社會工作的發展也需要更多的社會空間，當政府由上至下地掌控著較多的社會福利資源，通過相關政策實行社會成員配額制對福利資源進行分配時，社會成員的需求得到壓制，多樣化的需求無法得到滿足。而在此情境下，社會組織和社會工作雖然擁有提供多樣化社會服務的能力，但缺乏社會服務的社會空間。市場和社會力量要在社會服務中發揮應有的作用，必然要求政府在社會服務的某些領域進行職能讓渡，至少要做到，社會服務領域中不影響市場組織的營利，也不影響社會組織的盈利，這是二者發揮作用的基礎前提。

政府首先擔任制度設計的主要任務，而制度設計時需要重點關注的領域就是資金支持與社會服務。前者是指在資源的再分配體系中，應用于社會建設的資源將占到何種比例，以何種比例增加，并對吸納第二部門、第三部門的資金進入社會建設進行制度性引導和規范，此外，還要對社會服務主體參與的經濟性和如何發揮作用、發揮什么樣的作用進行相應的規范。

這就要求在三社互動的過程中，政府必須要保持謹慎態度，擯棄自己的權威主義或中心主義地位，不宜過多介入三者的運行。而應在充分聽取不同聲音的基礎上，及時調整法規與制度，為三社聯動提供秩序規范和運行軌道，在托底性社會福利得以保障的前提下，最大限度地讓渡社會服務中的權力，為社區、社會組織和社會工作發育、功能發揮提供更大空間。當然，這也并不是說政府三社聯動中采取放任態度，仍然需要政府要具有應對社會治理多元化主體的技巧，這主要表現在中央政府能夠對三社聯動設計留有余地的頂層制度。地方政府能夠因地制宜，根據經濟社會發展特點制定適于本地區的引導性規章制度，而對于縣區級政府來說，既要向上承接縱向的制度傳遞，還要和三社聯動直接接觸。這需要他們在進行細致性規劃的同時，具備引導三社聯動的具體技巧，即能夠合理處理社區、社會組織、社會工作在聯動的關系，做好中介者、調停者、引導者的角色。總之，中央政府要給社區、社會組織和社工釋放更大的政策空間，地方政府要做好對三社的引導，以對接地方的社會政策目標，在三社聯動開展不充分或者難以開展的情況下，可以通過財政支持、服務項目規劃等措施激發三社聯動的活力。

總體上看，真正實現三社聯動一個最重要的前提就是政府要改變傳統式保護性福利政策的實施，[17]充分尊重社會力量在社會服務中的作用，并通過權力讓渡使社區、社會組織和社會工作得到更大的自我成長空間。

(二) 多方籌措資金，為三社聯動提供經濟保障

正如上文所述，當前政府仍然是三社聯動的主體，因此，政府要在籌措社會服務資金中發揮重要作用。第一，政府應該明確三社聯動所需資金是社會服務資金，對社區內弱勢人群進行幫扶的社會保障資金。其用途并不是供于社區、社會組織和社會工作本身使用，而是通過這三個主體，將社會福利輸送到服務對象，因此應將此類資金歸于社會保障的重要組成部分。第二，基于社會治理角度，政府不可能對所有資金進行大包大攬，應當充分發揮社會各個主體的資源能力。首先，要加大政府購買社會服務的力度，能夠通過購買所能取得的服務，政府盡量不再身體力行，同時，應將購買服務進行常規化管理。購買服務的資金除在財政預算之內外，還可以增加福利彩票用于服務購買的比例。其次，積極引導市場力量進入到社會服務之中。一方面，加大宣傳，呼吁企業擔負起更多的社會責任；另一方面，可以通過稅收優惠政策鼓勵企業進入社區開辦服務機構，比如老年人醫養中心、日間照料中心等。再次，鼓勵社會組織尤其是社區外社會組織進入社區，直接提供服務或者是社會組織本身通過對社會工作服務的購買，服務于社區居民。最后，社區居民可以承擔部分服務費用。社區服務比較重要的目標群體就是社區老人，尤其是失能、半失能老人，這些老人大多不是缺乏經濟支持，而是缺乏日常照料以及護理資源。對于有這種需求的老人，政府或者社區可以通過核算成本，向老人或其子女收取相應費用，以保證服務質量。

(三) 三社聯動要統一于社會治理的總體目標，并以此為基礎加強配合，發揮各自職能

在社會服務過程中，社區、社會組織和社工的目標必須一致，不能因為過多關注自身的發展而脫離“滿足群眾需求”的最終目標，否則，聯動就變成了一句空話。

在社會治理中，群眾(居民)不僅是社會政策的最終受益者，也是社會政策的推動者，即社會治理最終要滿足群眾在社會生活、社會參與、社會福利、個人發展中的種種需求，更需要群眾做成社會服務的自我主體。這就需要社區、社會組織和社會工作必須放下身段，提供群眾充分表達利益與愿望的途徑，主動傾聽他們的需求反應，以及群眾在享受社會服務中對三社聯動提出建設性的建議。因為他們是否滿意，才是真正衡量三社聯動效果或效益的真實標準。

由社區、社會組織和社工參與的社區治理或者社會治理，是一個多元主體的治理格局，這意味著任何一方在治理中或社會服務中都不能占有主導地位，都要以平等的身份參與到服務中來，而在資金支持、服務理念、服務方法與過程中所出現的差異，必須通過協商的方式加以解決。而協商解決的前提就是，要劃分三者作為主體的責任界限與權利界限，三者恰當擺好各自的角色定位。具體來看，社區、社會組織與社會工作必須樹立各自的角色意識與責任能力，即在整個服務過程中，各自應該承擔起哪些具體的服務環節，而在服務環節的銜接中，應如何協調與其他二者的關系。

社區的行政管理職能并不代表社區在三社聯動中處于核心地位，在當前的治理語境下，也不構成對三社聯動的羈絆，因為恰恰是社區的行政職能，會給其他兩個社會主體爭取更大的操作空間，社區應當對社會組織的類型進行劃分，并作出區別化關系處理。對于社區外社會組織，關系類型就應當以中介型為主，即社會組織在購買了社會服務、確定了服務領域后，社區應有限度地監督社會組織在法律和制度框架內活動，并主動提供和服務相關的社區狀況，其中包括社區自身的設置、架構，也包括服務對象的構成狀況、需求特征等，而對社會組織的具體運行不能過多干預，對服務效果可在與社區服務對象的溝通互動中加以評價，并將服務對象的要求和意見及時向社會組織反饋。社區同時更應該扶持社區內社會組織的發展，和社區外社會組織相比，社區內社會組織一般是以非正式制度連接，具有松散性特點，多是在社區引導下或在共同的愛好和興趣下逐步形成。此種社會組織包含有兩種服務性質：自我服務與為社區服務。對社區來說，應重點關注他們為社區服務的內容，因為此種服務由于自發于社區，對社區成員具有天然的親和力，服務內容也更能貼近社區成員，從而容易被社區成員接受，[18]因此，社區對此種社會組織可以在引導的基礎上，可以在關鍵時刻對服務內容和服務方式進行干預，使其服務更加符合社會需求。

專業社會工作一般嵌套于社會組織和社區之中，而社會組織具體開展的服務活動也必須以社區為平臺。社區內可能存在的專業社會工作也有兩種情況，一種是依附于正式社會組織，另一種是由社區管理的受過專業訓練的社會工作者。無論是哪種社會工作，都直接面向服務需求者，承擔著具體服務的職能。一方面，他們的服務要受到社會組織或社區的限定，將社區或社會組織的福利目標以實踐形式呈現出來，另一方面，社會工作有著自身的獨立性與專業性，獨立性主要體現在在設計服務方式與服務進程中，必須要符合服務內容的特點，符合服務需求者的特點，專業性則更加凸顯了社會工作的特點，即工作模式不同于一般的志愿者和其他社會服務人員，在一定理論基礎上，社會工作通過小組、個案、社區以及社會行政等專業方法最大限度滿足服務對象需求，并通過自己的工作為服務對象賦權增能，使得他們對生活的控制能力有所提高，即體現社會工作“助人自助”的專業特點。在這個意義上，三社聯動的實際效果如何，最終取決于社會工作的實踐效果如何。當然，也能看出，社區和社會組織不能對社會工作進行具體干預，要充分尊重社會工作的專業性，盡可能提供工作空間，著力協調服務對象接受社會工作的輔導。

總之，社會治理的多元主體性表明各個主體作為平等角色參與社會治理過程，并在民主、協商、合作的框架下承擔各自社會職能，但這并不意味著各個主體都是以原子化的方式存在，否則，所謂聯動就成了一句空話。社會治理仍然需要縱向和橫向紐帶進行關聯。縱向紐帶是指社區、社會組織和社會工作要在黨組織以及政府所指定的社會政策框架內進行活動，以保障社區正常、有序運行，保證社會對社會服務總體性投入的社會效果，在這個意義上，縱向紐帶帶有社會控制的味道，但這也是社會治理、三社聯動的制度保障。橫向紐帶是指各個主體在提供社會服務時要各自承擔應有的社會責任，明確權力和義務，在權力和義務邊界尚不明確的領域，通過平等協商來解決問題，在服務與社會福利供給、滿足居民需求這個總體目標下，不推脫應該承擔的責任，不插手不屬于自己服務范圍的事務，力所能及地幫助解決其他主體所遇到的困難。只有這樣，三社聯動才能真正得以良性運行，居民社會福利水平才能得以提高。

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