審核與增能：社會工作服務機構評估模式的整合升級
——基于深圳市社工服務機構評估(2009—2016年)的經驗反思

尹阿靂，趙 環

（1. 上海現代公益組織研究與評估中心，上海，200120；2. 華東理工大學社會工作系，上海，200237）

一、問題提出

隨著政府購買社會服務的大力推行，社工服務機構作為承接政府職能轉移和提供社會服務的生力軍和主力軍大量涌現。①對于社工服務及組織的評估議題也隨之受到前所未有的重視。一方面，民政部先后發布《關于促進民辦社會工作機構發展的通知(2009)》和《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見(2014)》等政策文件，明確將評估作為促進社工服務機構發展不可或缺的一環，強化對其監督管理與業務指導的重要性。另一方面，在上述政策文件的推動下，各地相繼開始了構建社工服務機構評估的制度探索，特別是在珠三角地區興起了社工服務機構第三方評估的實踐風潮。

由于在政府與社工服務機構之間事實存在“委托—代理”關系，[1]為了讓委托方通過合適的方式知曉代理方是否達成雙方共同約定的社會目標，并有效化解政府購買服務實踐中的諸多困境，第三方評估機制建設作為政府購買服務的重要保障應運而生。[2]科學合理的評估是社會工作專業化與職業化的內在要求，有助于實現促進服務、社會交代、內部管理、爭取資源等目的，[3]也是社工服務機構獲取社會合法性、杜絕內部人控制以及避免權力濫用的必然選擇。[4]但有研究亦發現，由于社工服務機構評估目前尚處于起步階段，其在合法性、制度化、專業化、社會化等方面尚存諸多困境，政府購買社會服務第三方評估實踐中存在著結構性風險、合法性風險、有效性風險和道義性風險，如評估主體的獨立性、評估對象的多元性、評估過程的完整性、評估體系的平衡性方面均有欠缺；行政管理化傾向較重、評估主體單一、公眾參與形式化、指標體系缺乏理論支撐、評估方法不規范、評估結果未被有效運用等因素導致難以發揮“以評促建”的重要作用。[5-9]

針對以上困境，上述學者相應提出了諸多改進策略：健全評估過程中的需求評估機制、動態評估機制和事后追責機制、前置評估與事后評估并舉，將過程評估、結果評估和效益評估進行有效整合；持續完善社會工作評估內涵，構建既注重政府購買的成本與效率、又注重價值取向的公平與公正的績效評估指標體系，并嘗試建構本土社工服務機構評估體系與理論；反思和加強第三方評估的能力體系等。但是，以上探索基本上還是在現有評估框架之內嘗試回應社會工作評估的實踐困境，一定程度上忽視了對現有評估的核心模式及其基本關系格局的關照和反思。如何豐富與完善評估模式？本文嘗試以筆者主持的深圳市自2009年以來實施的全市性第三方社工服務機構評估實踐為分析線索，在剖析其實踐特征的基礎上，探討社工服務機構評估模式轉向的必要性以及何以可能、何以可為的議題。

二、審核評估：傳統社工服務機構評估模式的經驗與反思

(一) 社工服務機構審核評估的實踐特征

為促進和規范社會工作行業的發展，檢驗社工服務機構服務績效、提升社工服務機構的專業服務質量和綜合管理水平，深圳自2009年下半年開始建立政府購買第三方評估服務，組織實施全市統一的社會工作服務機構評估的機制。②從評價主體方面來看，深圳市社工服務機構評估采取多元主體評價的方式。評估工作由市民政局牽頭，并負責統籌指導。評估對象是承接市級政府購買或資助社工服務崗位或項目的社會組織(以民辦社工服務機構為主)。評價主體包括第三方評估機構、會計師事務所、外聘督導或顧問、市社會工作者協會、機構內部員工以及服務對象(抽樣)。操作方式一般分為八個步驟：第三方評估機構制定評估方案及標準，經評估委員會審定后公布；市民政局發布正式評估通知，明確工作的具體要求和相關安排；參評社工服務機構根據通知要求，撰寫自評報告，提交參評材料；第三方評估機構審閱自評報告及相關材料，出具初步的評價意見；第三方評估機構組織外聘評估專家與內聘評估員對參評社工服務機構進行實地評估，核實資料信息，組織員工測評、服務對象調查等；第三方評估機構對所有評價主體的意見進行匯總分析，得出初評結果；評估委員會公示評估結果并受理相關復核意見；最后由市民政局正式公布評估結果。

不難發現，此種評估模式基本上是從評價主體的立場出發，檢核社工服務機構的內外部管理機制以及服務落實執行情況。無論是最初評估方案及標準的制定，還是評估通知的發布，再到最后評估結果的審定和公布，都體現著政府和第三方評估專家的意志和主張。政府和第三方評估專家掌握著專家話語權。評估工作由政府委托第三方評估專家主導開展，負責評估標準的制定、評估活動的具體實施以及最終評價意見的出具，參評社工服務機構則被動接受審核、調查，服從、配合評估專家開展評估工作。因此，評估專家與參評社工服務機構之間呈現的是主動與被動、主體與客體、命令與服從的二元對立關系。隨著社工服務機構能力的逐步提升，其也在不斷爭取評估中的主動權和話語權，嘗試改變在現行評估中的被動地位。但是，迄今兩者之間的基本關系并未發生實質性改變。從評估內涵來看，工作重點雖然在表面上逐漸從“全身體檢”的綜合評估向績效導向的評估轉變，但其實質只是評估內容的拆分組合和重新安排。

(二) 行業監管與組織規范：審核評估的雙重功能

近年來管控思維下的審核評估不僅幫助政府實現了對社會工作行業的監督管理，也對提高社工服務機構的組織規范性發揮了重要作用。一方面，2009年以來逐步形成的深圳市社工服務機構的第三方評估機制，以及在此基礎上形成的包涵組織基礎、財務運營、內部治理、外部關系、服務管理與服務成果等評價要素在內的評估實踐，促進了政府對社會工作行業監管信息的全面了解和掌握。在政府職能轉移的大背景之下，政府能夠放心地將轉移出來的社會服務職能交托給值得信賴的、優秀的社工服務機構。社工服務機構則須在政府授權的范圍之內開展服務和交代問責，進而獲得持續發展的可能性。另一方面，無論是早期的“全身體檢”式的評估框架，還是近三年來以成果績效為導向的評估框架，客觀上都為社工服務機構的規范運營提供了指引和方向。比如，多名機構負責人表示，在最初不懂機構該如何運營的時候，評估標準自然成了他們工作的標桿。

(三) 社工服務機構審核評估的實踐缺憾

科學合理的評估標準是有效開展評估的重要基礎。縱觀深圳社工服務機構的評估實踐，其歷次工作均從對全市社工服務機構的普遍要求出發，采取統一的尺度。這一方式確實給予了參評社工服務機構很多共性的標準和指引，但這種忽視特殊性的一刀切方式暴露出來的個性化水平不高、針對性不強等限制也飽受詬病。事實上，由于參評社工服務機構在成立時間、發展規模、發育程度以及服務領域等均有所不同，其對評估的期望和需求也必然存在差異，但這顯然是統一的審核評估難以實現的。

在政府主導的審核評估中，政府和評估專家掌控評估的話語權，主導著評估工作的開展，管理主義色彩較為濃重，參評社工服務機構只能被動地接受、服從、配合評估，缺乏有效的訴求表達機制，由專家制定的評估標準難以完全切合實際和需求，其在此基礎上開展的評估工作也表現為一定程度的“不接地氣”。在此背景下，部分參評社工服務機構為了在評估中取得好成績，出現“為評估而評估”的現象，很難深窺其管理和服務能力的變化。筆者在調研過程中，時常聽到參評社工服務機構因準備大量的資料對評估工作的抱怨，并感受到他們“好的評估成績就是好的材料”的認知狀態。

上述問題的出現與評估工作過程僵化、啟動時間滯后也不無關系。囿于政府現行購買政策的影響，深圳社工服務機構評估工作基本在年底啟動并確定第三方評估實施主體，第二年年初正式展開。③評估工作啟動時間較為滯后的，參評社工服務機構只能在每年工作接近尾聲的時候知曉當年的評估標準和要求。特別是當評估標準發生變化時，不少機構往往會陷入“沒資料”和“造資料”的兩難困境，評估的指揮棒效應難以切實發揮。

除此之外，在評估結果應用方面，評估方受政府委托開展第三方工作，主要向政府負責和交代結果，又因固守客觀獨立性，與參評社工服務機構的工作溝通非常有限。目前，社工服務機構評估結果主要以排名和分數的方式呈現。一方面，評估結果未能得到充分、有效的反饋。參評社工服務機構通常只能收到每一項評估指標得分的反饋，但對于具體存在的問題卻難以知曉，整改無緒；另一方面，由于缺乏專門的獎懲機制，評估結果的高低難以對參評社工服務機構運營產生實質性的影響，使得評估結果在一定程度上流于形式。

三、何以可能：社工服務機構評估模式升級的動因剖析

(一) 理論轉向：從管理主義到合作治理

新時期，以構建服務型政府為基礎，追尋“善政”“善治”的理想狀態成為黨和政府的核心訴求與基本目標。與此相呼應，在社會服務領域，以管理為主導的政府單一管理模式向多元主體共同參與的合作治理模式的戰略轉變業已成為我國社會治理的新趨勢。

“市場失靈”和“政府失靈”并存的時代背景，為當代中國社會服務領域發育提供了現實催化和理論制度空間。[2]理論與實踐證明，社工服務機構作為社會服務領域的重要主體之一，憑借其自身的優勢和特點，使其在參與社會服務的過程中可以較大程度地彌補政府和市場的不足。但不可忽視的是，當前我國社工服務機構的實踐尚處于摸索、成長階段，體制機制等各方面條件尚不成熟，因此也產生了一些暫時性、過渡性的問題，如行業門檻低、專業性不強、發展水平參差不齊等。于是，在社會服務領域發展的初創期，政府需要也有必要加強對社工服務機構的監督管理，加之對以往“全能型政府”的路徑依賴，進而催生出了一種政府支持社工服務機構發展的以管理為主導的“工具主義”模式。[10]

在這種“工具主義”模式下，支配、服從和秩序具有價值優先性，社工服務機構相對于政府來說缺乏平等的主體地位。政府一方面注重支持社工服務機構發展，以發揮其治理及專業優勢；但另一方面又強調對其的控制，并把“控制”放在相對于“支持”而言更為重要的位置。社工服務機構被視為一種延長政府手臂的工具性組織，兩者之間呈現的是“權威—依附”的等級化關系結構。[10]但政府一直以來對推動社工服務機構發展發揮重要作用，多年來管控思維下的審核評估對提高社工服務機構的組織規范性、專業性發揮了重要作用。但是，這種“工具主義”模式存在的實踐限度同樣明顯。政府與社工服務機構之間明顯的“權威—依附”關系，影響了社工服務機構的主體性生產以及社會治理績效水平的不斷提升，管控思維下的審核評估也難以有效發揮評估如其所是的功能。

為適應社工服務機構不斷發展的需要，“工具主義”下的審核評估因其存在的弊端而亟待轉型，邁向“合作治理”模式下的增能評估成為最優選擇。具體而言，“合作治理”模式是一種去中心化的、以公共利益最大化為價值追求的支持模式，有利于塑造社工服務機構發展以及社工服務機構開拓公共性的無限空間。另外，在“合作治理”模式下，政府在支持社工服務機構發展的同時，尊重社工服務機構平等的主體地位，注重社工服務機構主體性生長的制度環境建構和社會環境營造，與社工服務機構之間建構了一種平等性的關系結構。在這種平等性的關系結構中，社工服務機構可以充分發揮其公共性價值，并反過來促進政府公共性的增長，最終實現雙方的協同共進與雙邊共贏。[10]

正如學者張康之所指出的，在全球化、后工業化的歷史背景下，合作治理正在成為人們追求和抱以極大期望的社會治理方式。管理型社會治理所追求的是系統結構的功能，而不是由官僚獨立性釋放出來的能量。在全球化、后工業化進程中，一種新型的合作治理模式正在生成。在合作治理中，人以及組織都是以行動者面目出現的。[11]為了適應社會高度復雜性和高度不確定性條件下的社會治理要求，社會治理系統及其結構的功能必須讓位于行動者的自覺性、主動性和積極性，而這顯然是傳統的審核評估難以企及的，相反增能評估則能夠讓社工服務機構的自覺性、主動性和積極性解放出來。

(二) 實踐動力：追尋更強的治理及服務能力

為了提高政府治理能力，2006年起深圳“發現”并“選擇”了專業社會工作，全力推行實施現代社會工作制度，大批社工服務機構應運而生。④作為增量嵌入的社工服務機構的出現，不僅提高了社會服務的質量和水平，也逐步成長為提升社會治理水平的專業力量。但社工服務機構作為新生事物，政府對其既期待又擔憂，這種看似矛盾的心理，又不無道理。在此背景下，旨在監督規范與檢核成效的第三方評估機制也逐步建立起來。但是，隨著社會工作行業的持續發展，傳統審核評估模式的實踐缺憾日漸暴露，功能受限。作為評估的需求方和委托方，政府需要追尋一種更加科學合理的評估模式和治理方式，進而實現從委托提供評估服務獲得治理的權威性和合法性，到委托提供更優的評估服務夯實其治理權威性和合法性的轉變。換言之，實現社工服務機構評估模式的升級，既是解決當前政府主導的審核評估存在問題和不足的現實要求，也受政府追尋更高治理水平的動力驅動。

另一方面，從社工服務機構的視角出發，深圳社工服務機構評估以提升機構的規范化水平和專業服務質量為基本目標。經過多年第三方評估洗禮，深圳市社會工作服務機構在規范化方面已經達到了較高的水準，比如在基礎建設和財務管理等規范性方面整體表現良好。⑤但另一方面，參評社工服務機構在專業服務質量提升方面則仍有較大提升空間。⑥審核評估在提升機構規范性方面發揮了重要作用，但在服務效果與社會影響方面則建樹較少，且日漸式微。究其原因在于，當前的審核評估雖然有對服務質量與效果的考察，但只是局限于對總體服務的一般性評價，缺少對具體專項服務運作規律及機制的深入剖析，評估的行業引領作用天然受限。此外，在開展評估工作的過程中，不少參評社工服務機構也表達了“提供陪伴式評估”“加強專業服務方面的內部評估能力培養”等訴求，從而能夠在強調規范化運營的基礎上獲得更好的專業發展支持，享受更加符合其發展需求的評估服務。

四、增能評估：社工服務機構評估的服務模式

(一) 增能評估的內涵

如何應對審核評估的限制，第三方評估實踐有無另外的邏輯和路徑？如何在評估中貫徹平等、同行的價值理念，引導參評社工服務機構盡可能參與到評估的多個環節，增強其評估主動性？帶著對此問題的追索，增能取向的評估理念逐漸浮出水面。增能評估由美國學者Fetterman首先提出，“增能評估是運用評估觀念、技術及發現，以促進發展及自我決定”。[12]Wandersman等人進一步發展了此概念，認為“增能評估通過提供專業工具給利益相關者用來評估計劃，實施計劃及自我評估，并且使評估作為項目或組織計劃和管理的一部分以利于項目或組織成功的可能性。”[13]本文所倡導的社工服務機構增能評估，是指通過民主、公開的參與過程，來檢視社工服務機構自身發展的各項任務活動，借以擬定方案、修正方案、改進問題，促進自我決定，并最終具備上述能力和實現組織發展的過程。

在增能評估的視角下，社工服務機構評估將包涵了“培訓”“協助”“倡議”“啟發”“解放”五大要素。在培訓方面，由評估專家幫助參評社工服務機構內化評估理念，進而具備相應的評估能力，使評估成為機構發展中的重要組成部分；在協助方面，由評估專家進入參評社工服務機構，扮演協助者的角色，通過一系列的實踐活動，引導機構及其他參與者學習和內化評估知識；在倡議方面，評估專家指導參評社工服務機構確定評估方向，并針對實際問題提出解決方案；在啟發方面，參評社工服務機構通過對自身發展的理解、對話及反思，收獲經驗，得到啟迪；在解放方面，意味著評估專家對傳統“權威型”角色的超越，并以新的合作者角色參與到參評社工服務機構發展過程中，而參評社工服務機構則需要超越傳統的被動角色，不斷增強自我評估能力和自決能力。

與審核評估不同的是，增能評估意味著原先集中于政府與評估專家手中的評估權力向更多利益相關主體擴散，從評估主體扮演權威角色、參評方被動接受評估的消極模式向評估方、參評方、資助方、受益方(公眾)等多方主體合作評估模式轉向，實現不同主體的多重增能。在此過程中，參評機構具有更多的自主性和主動性。同時，區別于審核評估可能出現的“工作檢查”邏輯，增能評估始終堅持“以評促建”的積極評估原則。多方參與評估旨在營造一種良性對話空間，并為實現公共服務資源有效遞送到社會困難群體這一共同目標而有效合作。這是現代合作治理理念在政府購買服務領域的積極應用。

(二) 增能評估的運作環境

在政府主導的審核評估之外引入增能模式，是解決當前審核評估存在問題和不足的現實路徑之一。其一，政府需要轉變評估理念，做好制度設計，將增能評估納入現有社工服務機構評估體系，明確增能評估的重要作用，并將其與審核評估有效結合；其二，增能評估持續過程長，比較耗時耗力，現階段在社工服務機構中開展增能評估，需要政府在評估專家和評估經費方面給予足夠支持；其三，增能評估執行者與參評者之間的互動密切，操作主體應與從事問責為主的審核評估主體予以區別，明確具體的評估邊界問題。

此外，實踐增能評估需要倡導和營造一種新型的評估文化。增能評估的核心是自我評估，屬于內部評估的范疇，即社工服務機構以主人翁的身份主導評估工作的開展。一直以來的審核評估實踐均由政府所代表和委托的外部力量推動，其習慣了對社工服務機構的權威監管角色，評估的服務意識淡薄。而社工服務機構自身或多或少已經形成了外部評估主導下的思維慣性，其不僅在系統的評估理論知識與方法技能等方面有所缺失，更是缺少評估的主體意識。因此，需要切實營造一種內部評估與外部評估有機結合的評估文化，同時打造有能力提供適切的增能評估服務的人力與組織資源。

五、討論：審核與增能的整合

當前的社會工作服務機構評估實踐中審核模式依然占據了主導地位。其在行業監管與組織規范方面發揮重要作用的同時，評估標準一刀切、評估工作過程僵化、評估結果應用不足等實踐缺憾亦日漸凸顯。因此，基于合作治理理論，本文嘗試開始了一個全新的議題，也是一個初步的設想，即倡導導入增能評估的理念和模式，以期實現評估工作的整合升級，避免評估失靈。與審核評估不同的是，在增能評估中評估專家和參評社工服務機構的角色發生了變革性轉變，“增能”的過程不僅意味著評估權力的轉移和“賦權于人”，更是重視組織主體地位，借助多元的協助機制，培育與激發能力，最終實現參評組織的持續成長和發展。

正是由于這一重塑評估基本關系格局和功能的轉變，使旨在提升組織能力的增能評估與旨在監督檢查的審核評估在理念上和實踐上得以融合，以期共同構建一種內外結合、規則與能力并舉的整合式評估模式。同時，鑒于社工服務機構的整體發展往往具有雜揉發展、復式發展的特點，也應該客觀認識到，導入增能評估，并非意味著審核評估的消失，兩者在相當長的時間里將緊密結合、長期共存，共同促進社工服務機構的規范性運營和專業化發展。因此，如何在審核和增能評估之間找到工作均衡點，如何在不斷發展變化的情景之中找到評估的規律和路徑，如何將兩者有機結合并共同指向一種最優的社會服務提供系統，尚需政府、學界和業界的共同努力。

(注：本文在寫作過程中受益于徐選國博士的有益啟發，文責自負。)

① 2016年8月在武漢舉辦的“中國社會工作發展高端論壇”發布的數據顯示，十年來為適應新時期社會建設的客觀需要，全國各地發展了4 700多家民辦社會工作服務機構和450多個社會工作行業組織。

②深圳市現代公益組織研究與評估中心作為獨立的第三方評估機構，受深圳市民政局委托，已先后組織實施了2009至2015年度的社工服務機構評估工作。

③深圳社工服務機構評估工作每年11月份左右啟動,并確定第三方評估機構，12月份發布評估通知明確相關安排，第二年的1月份開展實地評估，3月份公布評估結果。

④深圳市社會工作者協會發布的2015年度數據顯示，全市共計155家社工服務機構，其中樞紐型社工服務機構13家，服務型社工服務機構142家。

⑤深圳市社會工作服務機構評估報告顯示，基礎建設部分在2010至2013年得分率分別為80.2%、81.8%、81.5%、80.9%，平均得分率為81.1%，表現較為穩定，未出現大幅度的變動，后該項指標被納入社會組織等級評估標準中，2014年后不再出現在社工服務機構的評估標準中。在財務管理方面，除了受2010年上半年政府資助款項到款滯后因素影響而導致2010年得分率僅為64.3%之外，其他年份則表現日趨良好，2011至2015年得分率分別為84.6%、87.4%、92.9%、86.8%、92%，平均得分率為88.74%，財務管理情況整體較規范。

⑥深圳市社會工作服務機構評估報告顯示，一級指標“服務成效”部分在2010年至2015年的得分率分別為84.5%、72.7%、68.6%、52.8%、62.3%、57.2%，歷年平均得分率僅為66.35%，仍有較大提升空間。

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