生源地信用助學貸款制度實施的成效、問題及對策

曹鴻驊+徐健

摘 要 生源地貸款已成為國家助學貸款的主體，其實施的成效對國家助學貸款及學生資助政策的效果具有重要影響。然而，在實際的實施過程中尚存在制度設計不夠科學，組織實施難以到位，資助對象配合不夠的問題。為此建議：在制度上再完善，實現約束性和人文性的平衡；在流程上再設計，推進系統性與開放性的統一；在執行上再強化，注重規范性與靈活性的調適。

關鍵詞 生源地；助學貸款；學生資助政策；江蘇省

中圖分類號 G467.8 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）29-0008-05

江蘇省在有關部門和各地區、各有關校共同努力下，逐步建立了以國家獎助學金、國家助學貸款、學費補償貸款代償、校內獎助學金、學費減免等多種方式并舉的資助政策體系，同時實施家庭經濟困難新生入學“綠色通道”。其中，國家助學貸款是政府實施學生資助政策的主要措施，包括校園地貸款和生源地貸款兩類。近年來，通過國家助學貸款方式資助的學生數和資金均達到較大規模。2016年，江蘇省國家助學貸款發放金額為7.64億元，發放人數為10萬人。其中，生源地貸款7.14億元（占總金額的93.46%），發放人數為9.35萬人（占總人數的93.5%）；校園地貸款0.5億元，發放人數為0.65萬人。就貸款發放的學生類型而言，江蘇省域內職業院校學生占到貸款學生總數的63%左右（數據來源于江蘇省學生資助管理中心發布的《2016江蘇省學生資助發展報告》）。可見，生源地貸款已成為國家助學貸款的主體，其實施成效對國家助學貸款及學生資助政策的效果具有重要影響。

一、“生源地”助學貸款制度實施的可持續研究背景

（一）推行“生源地”助學貸款制度是響應國家教育扶貧之需

習近平總書記指出，扶貧必扶智，讓貧困地區的孩子們接受良好教育是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。當前，教育扶貧是最基礎、也是最有效的扶貧方式。基于國家的強力推動，在2008年全面實施免費城鄉義務教育的基礎上，免費教育開始向高中階段教育延伸。2012年秋季，國家開始實施農村中等職業教育全免費，并以此為起點逐步推動中等職業教育實施全面免費政策。2016年8月16日，國務院常務會議決定，從2016年秋季起，免除公辦普通高中建檔立卡家庭經濟困難學生，包括非建檔立卡家庭經濟困難殘疾學生的學雜費；對民辦學校符合條件的學生，按照當地同類型公辦學校標準給予補助，確保政策覆蓋最貧困家庭學生。2016年，江蘇省高中階段建檔立卡家庭免學費學生17118人，資助金額1369.44萬元；非建檔立卡家庭免學費學生5696人，資助金額451.15萬元；高校建檔立卡家庭免學費學生14435人，資助金額7228萬元。以資助學生數和金額看，國家正在大力建立全學段、全覆蓋的教育扶貧體系，國家助學貸款是學生資助的主渠道。教育扶貧“最后一公里”的重點是完善高中階段之后“高等教育”扶貧，即要完善高校國家助學貸款政策。其中，2007年國家開展的“生源地”信用助學貸款對于面向高等職業院校貧困家庭學生具有重要意義，是教育扶貧“最后一公里”的一項重要措施。

（二）推行“生源地”助學貸款制度是完善資助政策之需

審視從1999年出臺的高校國家助學貸款政策到2007年開展的“生源地”信用助學貸款試點過程，國家資助政策經歷了一個由“校園地”到“生源地”的重心下移過程。這不僅是調整助學貸款機制、控制貸款風險的重要方式，而且是摸清助學需求、提高幫扶成效的重要途徑。特別是在2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察首次提出了“精準扶貧”的治政理念之后，“生源地”信用助學貸款中對教育扶貧對象的“精確判斷”成為完善資助政策的首要要求，即“把貧困地區孩子培養出來，這才是根本的扶貧之策。”[1] 在“精準扶貧”思想的統領下，生源地信用助學貸款制度的實施尤其是科學工作流程的設計以及核心工作環節的再完善，成為生源地助學政策實現“精準”資助的關鍵。近幾年，江蘇省國家助學貸款的發放數據顯示，在助學貸款申請者中，就城鄉而言，農村地區生源超過了80%；就地區而言，蘇北地區生源逾70%，蘇南、蘇中地區生源則不足30%。這說明，通過實施生源地貸款對摸清學生資助需求和切實提高貸款資助針對性、有效性具有重要意義，特別是對于貧困家庭學生占較高比例的高職院校學生而言，有利于建立有效反映訴求、獲得精準關懷的助學機制。

（三）推行“生源地”助學貸款制度是提升實施效率之需

國家助學貸款制度的本質實為“信用”貸款，不需要提供物質擔保，故其還款“風險”相對較大。過去由高校主導的助學貸款，由于大學生畢業后的實際流動頻繁，存在著信用助學貸款后畢業生還款不確定性偏高的傾向。為了降低貸款風險，生源地助學貸款制度開始實施，即由承擔“信用貸款”業務的生源地學生資助管理中心承擔著受助學生的審查、發放和審批的管理職責。由此，國家助學貸款形成了以生源地助學貸款為主、校園地助學貸款為輔的運行模式。在這種模式下，作為貸款學生生源地的縣級學生資助管理中心成為參與國家助學貸款業務全過程的管理者，其工作職能從過去的宣傳引導，轉到目前的承辦催收。縣級學生資助管理中心通常為當地教育行政部門下屬機構，具有從貸款學生原就讀學校以及相關統計數據中獲得該生及其家庭經濟、社會信用等狀況的信息，并據此確定貸款額度、發放途徑以及風險管控等方式。通過與學籍信息系統、銀行信用系統等關聯，掌握當地社會事件或人際信息等，及時采取電詢、報告、禁貸等多種相應措施。

二、“生源地”助學貸款制度實施的成效及存在的問題

（一）制度實施的成效

1.“源頭”保障：需貸可貸

除偶發事件或者出現重大變故，貧困家庭的積貧積弱是有一個過程的。因此，對于需要申請國家助學貸款的學生來說，從接到大學錄取通知書時，他們就會為高額的學費和生活費擔憂。“生源地”助學貸款制度的實施可以從“源頭”上保障需要貸款的學生家庭可以獲得貸款的渠道。2007年，江蘇省是全國試點“生源地”助學貸款制度的5個省份之一，至2012年全國普遍實施“生源地”助學貸款之后，已全面建立省、縣、鄉/鎮三級助學貸款渠道，助學貸款發放金額逐年遞增，2016年全省助學貸款7.64億元。其中，生源地貸款7.14億元，相較于2015年全省助學貸款7.11億元和生源地貸款6.6億元，年增長額分別達到近7.45%和8.18%。此外，還通過學校事業收入的3%～6%計提、社會捐贈等方式多渠道籌措助學資金，2016年可用資金分別達到9.07億元、2.34億元。就經濟相對發達的地區而言，通過“生源地”助學貸款制度的實施，可以讓處于整體小康光環下的貧困家庭獲得“精準”扶持。以全國百強縣之一的江蘇海安為例，2015年辦理大學生助學貸款的共119人，貸款金額為86.84萬元；2016年辦理大學生助學貸款的共101人，貸款金額為78.49萬元。數據顯示，雖然經濟發達區域需要助學貸款人數在下降，但仍有“散點狀”的農家子女需要資助。endprint

2.“屬地”管理：應貸盡貸

國家助學貸款制度實施的關鍵是對學生的資格進行審核。按照貸款流程要求，資助對象的界定應由縣資助管理中心負責，但實際上學生家庭貧困程度的認定需要具備審定能力的不同部門共同負責。實踐表明，村鎮、街道的證明材料或者民政等部門的相關證件可以充分體現“地域范圍”的屬地管理原則，形成屬地多部門共同參與的綜合管理合力。當然，為了消除“多部門管理”可能會存在的“多部門不管”的弊病，負責資格審定核心環節工作的縣級資助管理中心要強化對象的甄別，除了審核學生本人遞交的相關資料外，在條件許可的情況下，可以通過走訪調查、電話詢查等方式，進一步加強對資助對象的資格審核，確保資助對象“應貸盡貸”，堅決不讓一個學生因家庭貧困失學。

3.“過程”監管：能貸可收

助學貸款不僅要能貸得出去，讓需要貸款的學生在資金的保障下完成學業，更要讓已經貸出去的資金能及時回籠。因此，負責生源地助學貸款的縣級資助管理中心要密切加強對已貸款項的過程監管，尤其是要在系統預警之前，就進行友情提醒。一是利用新媒體手段加強信息的交互性。江蘇省部分縣（市、區）學生資助管理中心通過建立學生資助微信群等，讓資助群內的學生相互交流提醒，同時對于特定學生進行個別提醒。二是利用“生源地”人際聯結關系加強聯系的有效性。針對高職院校學生畢業后流動性大的特點，對于到期不能及時還款的學生，借助當地村組干部進行走訪，確保催收信息有效送達。三是利用入戶調查之際進行扶貧。在催收助學貸款回款時，資助管理中心的工作人員會同民政、慈善等相關部門對特定家庭進行個別走訪，幫助學生家庭解決增收不足的實際困難，充分體現政府的人文關懷。

（二）制度實施中的問題

1.制度設計不夠科學：剛性規定有余，自由裁量不足

就制度而言，生源地助學制度的訴求目的是，生源地學生方便、快捷地獲得國家資助，確保學生不因家庭經濟困難失去上大學的機會。為了約束個人的自利行為，生源地助學制度也作出了一些硬性規定，體現了制度的剛性要求，但有些硬性規定操作性不強。一是資助對象的審定模糊。要求資助人是家庭經濟困難，家庭所獲得的收入不足以支付學生在校學習期間所需的基本費用。對于有相關部門出具的烈士、孤兒、殘疾和低保證明等特殊家庭，其資助資格是非常容易界定的；而由村鎮、街道等出具的部分證明，其真實性卻值得懷疑。實際工作中，鄉鎮在村級證明上蓋章對其自身并不帶來任何損失，對下轄家庭只會帶來潛在的經濟收益，缺乏相關主體的證明擔保及風控責任。而農村家庭往往沒有固定收入，收入水平難以界定。二是貸款標準偏低。按照生源地助學貸款規定，貸款額度每人每學年不超過8000元，為1000元到8000元之間的整數，原則上用于學生在校期間的學費和住宿費。對于區域經濟發展不平衡的不同區域的家庭來說，不同地區高校的學費和住宿費有著明顯的差距。目前，隨著物價的上漲，2016年全國部分省份的公辦高校學費已上漲20%。此外，民辦高校較高的收費以及公辦院校藝術類專業的收費都遠遠高于貸款標準的上限。三是還款規定缺乏彈性。目前政策應進行適當調整，一方面還款期限“可長可短”，原則上生源地助學貸款期限最短6年，最長不超過20年。但根據目前大學生就業與實際收入能力，可以個性化地接受學生的還款申請，并適當延長還款期限。另一方面，還款額度應在現在定期定額的基礎上“可高可低”，以體現國家助學貸款政策的需求差異。

2.組織實施難以到位：機構建設有待完善，執行要求不夠明確

生源地助學貸款制度的執行涉及銀行、高校、學生資助管理中心等多部門。按照財政部、教育部、銀監會《關于大力開展生源地信用助學貸款的通知》（財教[2008]196號）精神，各部門應分工協作，但就目前的組織架構看，縣級學生資助管理中心已成為制度執行的牽頭部門。就目前組織實施情況來看，仍存在下列問題：一是組織機構設置不健全。在資助管理架構中，銀行與高校都是相對獨立的法人機構，唯有學生資助管理中心是新設立的。就國家和省級層面看，都有獨立編制的學生資助管理中心，然而多數縣級層面的學生管理中心沒有獨立的編制，往往附設在教育局與財務科室人員合署辦公，且工作人員多為兼職。二是各部門履職不到位。銀行負責審核、發放和管理貸款，但管理尤其是回款的管理難以到位。學生資助管理中心尤其是縣級學生資助管理中心職能內容繁多，既要向上級學生資助管理中心報送相關數據，又要協助銀行辦理生源地信用助學貸款的申請、初審等管理工作，還要配合高校做好數據信息的對接以防止學生重復申請，更要對學生家庭的經濟狀況進行跟蹤以及接受委托銀行負責還款的催收。特別是還款的催收工作，隨著時間的推移，資助對象的增加，工作量在逐年加大。基于縣級資助管理中心人力的限制，難以做到貸款的服務和催收到位。而高校對學生進行了誠信教育，但后續的監管參與不夠，不能積極協助縣級學生資助管理中心督促學生按照合同約定履行還款義務。三是相關實施環節執行難周全。首先是學生獲得“生源地”助學貸款信息渠道不暢。需資助的學生通常是在收到大學錄取通知書的同時接到資助貸款的相關信息。作為生源地的縣級資助中心，未能建構好有效將資助信息傳送給所需幫助學生的渠道。其次是資助信息中心對于學生信息的審核尤其是到學生家庭調查走訪不能到位。最后是資助學生家庭沒有網絡，助學貸款的網絡操作難以在家庭完成，只能在縣級學生管理中心工作人員辦公現場協助下才能完成。

3.資助對象配合不夠：宣傳教育要加強，契約意識待形成

由于宣傳力度不夠，產生很多問題：一方面，學生不知如何進行助學預申請。部分貧困學生在普通高中就讀時，很少聽說甚至從來沒聽說過助學貸款事宜，因而常常不知能否通過助學貸款解決家庭貧困所造成的求學問題。另一方面，學生家庭不愿意申請助學貸款。由于宣傳不到位，農村家庭遇事常向親朋借貸，尤其限于對現代金融知識的了解不夠和對繁瑣金融機構貸款手續的懷疑，特別是在規定還款期迫于經濟拮據無力還款時面臨巨大壓力，故不太愿意申請助學貸款。而申請助學貸款的學生畢業后，會因諸如就業壓力、主觀不努力等方面的原因拖欠還款。現實中，面對學生資助貸款風險的上升之勢，縣級學生資助中心的工作難度、責任壓力日益增加，角色定位以及職責任務亟待進一步明晰。endprint

三、“生源地”助學貸款制度實施對策建議

（一）制度需要再完善：實現約束性和人文性的平衡

通常情況下，制度的制定要從剛性規定和柔性訴求兩個方面尋求平衡。就“生源地”助學貸款制度而言，資格的審定、資助的標準、審批的流程等有必要進行硬性規定。有了這些硬性規則才能體現制度的嚴肅性，從而使制度在執行過程中不走樣。國家開發銀行會同財政、教育等部門在出臺資助政策和研制銀行產品時，未能很好地從“學生需要”的角度出發，更多地考慮政策性財政的安全性和操作的可行性。作為“惠民”政策下研發的銀行產品，“生源地”助學貸款更要從“人性化”的角度加大制度的再完善，尤其是制度的建構應具有相當大的裁量空間和多樣化處置的選擇余地，給予制度操作主體靈活處置的余地。諸如，制度規定“資助對象”必須是家庭所獲得的收入不足以支付學生在校學習期間所需的基本費用的家庭。在此硬性規定的基礎上，村鎮、街道等在出具貧困家庭的證明時，必須再增加一些硬性規定以確保工作的周全性：一是出具材料證明的應是村鎮、街道具體的經辦人。二是必須在村鎮、街道進行資助對象名單公示。事實上，作為最底層的行政組織，村鎮、街道對轄區的資助對象的“真實性”要把好“入口關”。再如不要對“資助標準”做硬性規定，且各資助人的額度可以不一致，但必須強調貸款只能用于學生的“學費和住宿費”等。此外，針對貸款者因死亡、喪失勞動能力、家庭因自然災害或成員疾患等重大變故無法償還貸款的情況，需要設計制度性救濟。江蘇省通過助學貸款還款救助等辦法，以財政負擔等方式減少或免除符合條件者的貸款，進一步體現了助學貸款政策的人文關懷。

（二）流程需要再設計：推進系統性與開放性的統一

制度本身是對現有業務、流程的理性思考。就目前的“生源地”助學貸款來看，整體流程設計是周密、閉合、合理的，但流程中的關鍵環節諸如貸款的“發放”和“催收”等還需進一步精心設計。從國家開發銀行的統計數據看，江蘇省歷年來第一輪催收助學貸款時，有20%左右的學生更換了聯系方式，既不登陸在線系統變更聯系方式，也不與資助方聯系變更。約有10%以上的學生不能按期還款。經過第二輪催收，第二年2月仍有少數學生不能按期還款。傳統的寄送掛號信，資助貸款管理人員的調查，村鎮、街道等基層干部的登門拜訪，仍是最為基本的聯系和催收手段。因此，在“發放途徑”上要構建發放的“多渠道”：一是村鎮、街道——縣級學生管理中心。二是就讀的普通高中——縣級學生管理中心。三是學生個人（持相關有權部門的有效證件，諸如困難家庭低保證、殘疾人證、烈士家屬證等）——縣級學生管理中心。在“催收”環節上要形成“多元”合力。縣級學生管理中心作為協助銀行承擔“催收”的主體責任，但在“催收”的過程中，出具佐證材料的村鎮、街道以及學生家庭的親朋好友要共同形成合力，其中村鎮、街道離學生最近，對學生家庭情況最了解，應是“催收”的最直接力量。

（三）執行需要再強化：注重規范性與靈活性的調適

制度只有通過執行才能成為現實的制度。因此，就“生源地”助學貸款制度看，首先，要明確執行的主體。《財政部教育部國家開發銀行關于在部分地區開展生源地信用助學貸款試點的通知》（財教[2007]135號）明確提出“由各地省級教育行政部門牽頭，會同同級財政部門和國家開發銀行分行共同開展生源地信用助學貸款試點工作”。但“助學貸款”是以合同為依據的“經濟行為”，縣級學生資助管理中心作為行政部門，不能成為履行合同的執行主體，至多是協助部門。即便有銀行的委托，成為執行的主體，但縣級資助管理中心的工作人員對于借貸以及借貸中的風險的規避還缺乏相關的專業知識。其次，要對執行過程中的執行行為進行考核。縣級學生資助管理中心承擔著管理職能，同時還接受銀行委托的借貸“催收”工作。姑且不談人員配備的數量不足，就執行過程中“催收”的辛苦來說，就沒有形成“對價關系”。1993年諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯認為，“在歷史上，人類制度的目的是要建立社會秩序，以及降低交換中的不確定性，并為經濟行為的績效提供激勵。”[2]對于縣級學生資助管理中心的工作人員來說，如果資助管理和還款“催收”到位，其獎勵是風險補償金的結余部分，且獎勵是給縣級學生資助管理中心而非個人。況且風險補償資金的來源是中央和地方財政，按照財務管理規定也應該歸縣級學生資助管理中心。但就銀行與縣級學生資助管理中心的關系來看，銀行應該對縣級學生資助管理中心的委托行為進行績效考核并給予必要的獎勵。否則，一方面對縣級學生資助管理中心的工作未能作出客觀公正的評價，另一方面也難以真正調動縣級學生資助管理中心工作人員的積極性。就目前的財經紀律看，國家公務人員不得在其他部門兼職和取酬，因此，銀行應該“終止”縣級學生資助管理中心的委托行為，變縣級學生資助管理中心的催收“執行行為”為部門“協作行為”，讓縣級學生資助管理中心真正回歸到政策的宣傳、資助對象的審核等職能上來。最后，要強化資助對象及家長在制度執行過程中履行合同的行為。一是加強學生及家庭的誠信教育，尤其是要通過資助對象依托資助實現人生出彩的勵志故事的講述，增強資助對象對未來職業生涯的信心以及勇于承擔義務的責任感。二是引導學生家庭通過積極的履行助學貸款的行為來維護學生家庭在社會群體中的正面形象。三是通過多種渠道，諸如電話、短信、定期走訪等形式對學生及家庭進行實時跟蹤和友情提醒。四是信息技術支撐。“生源地”助學貸款所涉及的相關部門要按照管理分工，依托國家開發銀行的業務信息平臺，在實現部門間信息共享的同時，共同維護“生源地”助學貸款制度實施過程中的信息銜接和工作對接。

“生源地”助學貸款制度是政府立足“生源地”，通過金融手段支持貧困生完成學業的惠民政策，也是政府通過財政轉移來實現教育公平和教育可持續發展的重要舉措。因此，要切實依據習近平總書記的精準扶貧思想，圍繞精準識別、精準幫扶、動態管理和精準考核四個環節，在提高制度執行效度的同時體現制度的柔性關懷，以期在寬裕的制度環境、較好的制度執行和動態的反饋機制中促進制度實施的可持續，建立目標識別、資助管理、成效考核、后續跟蹤等一系列工作體系，從而滿足資助對象日益增長的權益意識和質量需求。endprint

參 考 文 獻

[1]唐任伍.習近平精準扶貧思想闡釋[J].人民論壇，2015（10）：28-30.

[2]諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海人民出版社，1991：68.

Abstract The native place student-aided loan has become the main subject of national student-aided loan， and its implementation effect has an important effect on the effect of national student-aided loan and student-aid policy. However， in the process of the actual system implementation， problems exist， such as not enough scientific system design， difficulty to organize and implement， improper coordination of grant-aided student. Therefore， it is suggested to further perfect the system to balance the binding and humanism， to re-design the process to promote the unity of systematicness and openness， further strengthen the implementation with the emphasis on the adaptation of standardization and flexibility.

Key words native place of students； student-aided loan； student-aided policy； Jiangsu Province

Author Cao Honghua， research assistant of Jiangsu Provincial Institute of Education Science （Nanjing 210013）； Xu Jian， senior teacher of Haian Education Bureau of Jiangsu Provinceendprint