從權力行政到服務行政管理的探討

卞亞紅

【摘 要】中國改革開放以來，各級政官對行政的熟悉，從權力行政、人情行政、經驗行政、多層行政、管理行政和身份行政為基本特點的傳統權力行政模式開始。政府開始探索適應社會主義市場經濟體制的新公共行政模型。中國政府在變革時期公共行政的模范式正在發展中，為了適應變革，用權力機構服務混合行政模式，作為其轉移模式。

【關鍵詞】公共行政；權力行政；服務行政

一、傳統公共行政模式的發展

（一）傳統公共行政模式

傳統公共行政模型，在現代環境下工作的有效性降低，政府開始關注將來的政府模式。分析了4種模式，闡述了各模式從組織結構、人事管理、政策制定和公共利益等方面對政府管理的影響。

1.市場模式

核心論點是政府重視市場價值，運用企業管理技術對傳統的公共行政進行改革。其理論基礎是：公共選擇理論、一般管理理論及其聯盟新公共管理理論。市場模式主要提倡公共服務機構的重組、公共服務機構之間的競爭、公務員的立功工資制度、政策制定的基礎和以低成本提供公共服務。

2.參與模式

所謂中心的論點是，政府在其管理過程中向下級官員提供更大的自律權，使公共行政的服務對象參加部分管理過程。其理論基礎是：行為科學，更高的水平“理性民主分析”理論參與模式主張對基本層的官僚和服務對象給予更大的參與權，在管理過程中包括社會利益，通過自下而上的管理決定過程和公務員和公民的直接對話機制，實現公共利益[1]。

3.靈活模式

靈活的模型瞄準了政府機構的常設性和文官的終結。我們認為，臨時機制和臨時員工可以降低政府的財務壓力，并使政府具有靈活性。其理論基礎是：新公共管理學、勞動力市場的理論。靈活模式主張在政府內部執行新的非常靈活的組織結構，并根據公共服務的數量來確定員工人數和組織數量。主張通過制定高層公務員制度來影響政策和削減政府支出，實現公共利益。

4.非管制模式

指向非監管模式的指針是政治家對公共行政的限制和監管。我們認為，取消限制，解放活力，提高政府服務效率。它的理論基礎是：行為科學。非監管的運作模式是，政府利用自己的技能和資源來實現公共目標，并支持官僚機構的高層決策人員對整個組織的行動采取行動。通過賦予官僚機構更多的決策權和公共利益，少數政府機構提出了要求。

（二）傳統公共行政模式的缺點

等級結構和規則制度是傳統政府的管理模式，傳統的生活條件管理模式已經過時。市場是驗證落后的標準之一，也是政府行政的一項標準，原因是公共領域的權力繼續擴散。公共機構的官僚主義和公務員職業生涯的結束，對公共機構在現代環境中的官僚主義產生了挑戰。在本報告所述期間，常設機構是機構管理的過程。專業文職人員完全遵守議會秘書意愿的原則，這其實并不那么重要。這是因為政府官員的創業精神和自主性提高了政府的生產力和效力。

二、傳統的權力行政模式分析

（一）命令行政

中國公安行政依賴于以精密級體系和完善的行政權力體系的組合運行。制定和實施公共政策，完全取決于權力的運營。政府是整個社會的中心，在整個社會的權力中被包圍著。政府機械乃至整個社會的正常駕駛依賴于自己的行政命令。經過多年的經濟體制改革，企業逐漸成為經濟領域的權力主體，隨著改革的深化，社會其他領域的權力也從政府權力體系中脫離出來。行政削弱、政府權力的自動擴張機制和強大的政府“習慣權利”目前的政府管理顯示出的指令行政的基本特點。

（二）人情行政

我國公共行政的人情在政府的管理過程中起到了很大的作用。政府管理的第一潤滑劑和政府管理的第二潤滑劑。另一方面，政府管理的幾個云南行政學院的學報區制度并不健全，公務員不適用于這些領域的行政，另一方面，在制度健全的政府管理領域。公務員不能根據自己利益的驅動和外部因素的干涉，依法進行行政。以上要素生成了人情的行政。人情的行政降低了公共行政的理性化程度，約定達成公共利益的目標。

（三）經驗行政

官僚團隊的非技術和政府管理的非專業化決定了公共行政僅僅是有經驗的行政。公務員制度實施前，行政干部的準入許可、晉升資格、溝通范圍不受技術能力和學歷的限制。此外，空缺職位的候選人，特別是上等和中級職位，不是由競爭機制決定的，而是由直接委托決定的，而且職位管理沒有根據國際社會工作的性質采用科學的分類制度。

（四）多層行政

圍繞高度集權的計劃經濟形成了政府集權階層體系，由此產生了多層行政的組織模式。政府的管理，為了達到公民和社會的組織水平，必須經過層的行政組織的努力。即使這樣做，政府的決策也未必能夠實行。因為各種基本的社會團體承擔了部分公共行政功能。如果今天的政府龐大的多層行政組織從各種基本的社會團體進行支援，就不能有效地實行該公共行政業務。

（五）受控行政

全國政策的統一化，各級行政組織只能通過命令和計劃來進行。中央政府的政策、命令、指示和決定等都是全國有效的，中央政府各部門、各級政府及地方政府各部門應當遵守。各級地方政府的行政命令也是如此。各級政府強調徹底貫徹上級政策，但不允許修改上級政策。由此形成管理行政的客觀狀態。

（六）身份行政

中國實行長期身份制度，把就業人員分成三個身份：干部、工人和農民。這種身份分類包含在政府的管理過程中。政府的人事行政是身份行政，身份等級明顯，對外身份上有優勢地位。

三、新時代下的服務行政模式分析

（一）命令行政與承諾行政并存

指令行政是經濟體制下的派生物，行政是市場經濟體制下的必然產物。在過渡期，因為有計劃經濟的成分和市場經濟的成分，所以政府的管理必須命令行政和公約行政的兩面。每年的煙臺政府在部分公共行政領域發表了協議服務行政方式得到了一定的效果。雖然是承諾行政的推廣，但令人遺憾的是，全國各地的各級政府都沒有擴散。可以看出，行政的理念和技術不被政府和公務員所接受，行政管理著政府的管理。原因是政府根深蒂固，政府和公務員對上級負責，命令容易執行。這是因為行政是負責任的行政，政府和公職人員的責任方向是對公民和社會組織負責，在行政管理中需要新的理念和新的技術[2]?？傊?，行政是由政府和公務員的利益驅動的，忘記了政府的合法性來自于公共利益的代表。承諾管理是政府市場價值的方向。

（二）人情行政與制度行政并存

司法是政府行政行為的合理管理，政府官員在政府中確定個人關系。極端主義是政府的劣勢。體制不足和法律的存在是管理的根源，是國家合法化進程不可避免的結果。在改革和開放政策的早期階段，強調了法治的重要性。我國擁有數千年歷史的封建社會，缺乏民主社會主義制度和社會主義制度。只有通過建立民主社會主義制度和社會主義制度才能解決這些問題。從政府的觀點來看，加強立法意味著中國正在轉向系統管理。但是，客觀上，行政領域的法制化建設比經濟領域的進展快，在一些方面不能實施，例如不在中國《行政手續法》中沒有。過渡期間應加速行政立法的步伐，成為制度行政準備的前提和基礎。另外，政府和公務員們必須改變傳統的人情行政觀，落實法律行政的觀念。只有制度的行政方面才能提高公務員的理性程度，減少公務員的個人私情對政府的管理的影響。總之，行政立法的緩慢和人情行政的自動生成機構，決定了過渡期的政府的管理必須與人情的行政和法律的行政共存的狀況。

（三）經驗行政與技術行政并存

在古今中外的政官管理中，體驗行政是不可避免的。政府的職能很簡單，管理方式數十年，經驗的行政就足以使政府的運轉成為維持社會發展的機構。問題在于，現代政府的職能多樣化和公共行政科技的含量的提高，僅靠經驗的行政是不夠的。變革時期、政府轉換功能、其管理方式急劇變化，制度行政不斷加強，約定公共行政國際化和科技的快速發展，要求政府的管理和公務員的行政行為的科學化。所以，需要了解科學，了解專業技術，適應新政府的管理。

（四）多層行政與參與行政并存

多層行政是由傳統的行政模式的專業水平的構造決定的，也是行政集權化的結果。各級行政部門是公務員，特別是中級和高級公務員，他們在政府管理過程中難以參與政府管理的縱向命令的執行工作。政策必須民主化，管理必須集中起來。傳統理論限制了思想，政府不能接受公民和社會組織參與治理進程?？紤]到民主的增加和所有國家的民主范圍擴大，現代民主的核心是民主的直接發展、公民的參與不僅是南方省行政權力的重點，而且是政府改革的一個重要目標。

（五）受控行政與自主行政并存

管理行政是指，在政府的管理過程中，部下必須嚴格執行上級的命令和決定，不能隨意變更或修改上級的指示。管理行政是政府管理的統一化，是適用于降低行政組織活力和公務員公共利益責任的計劃經濟體制的行政模型。為了克服這些弊病，各國政府已部分將行政權力移交行政改革，各級政府在基層和民間社會組織的行政決策中都有更多的行政自主權，同時增加其責任并建立自治行政模式。自主管理模式的一個典型特點是就公共問題作出日常行政決定，從自我維持到不斷變化的程序。提高行政效率已經得到了公民的歡迎。在制定自治政府模式的過程中，行政組織調整了金字塔結構，使其結構適應新的模式。自主管理模式要求公務員提高管理能力，并承擔起高級責任。我們的長期公務員制度不適合市場經濟的發展，而是經濟發展時期得到發展。然而，傳統管理的惰性和現代管理的吸引力造成了對抗公共行政的存在，這就決定了管理和自治的存在。

（六）身份行政與契約行政并存

市場經濟體制的確立和法制建設的進展，必須從身份行政發展成合同行政。過渡期這樣的必然傾向是我國公共行政的身份行政和合同行政并存的局面。合同行政包括兩個方面的內容，一方面與公務員簽訂政府關系的合同，消除了身份制度。這是整個社會人事管理的合同化發展傾向的一部分。另一方面，共同事務管理的契約化。隨著經濟體制改革的發展，行政體制改革已經啟動，政府正在走向“小政府大社會”政府的管理范圍大幅縮小，許多公共服務項目實行合同服務，即政府根據合同的形式將這些項目轉讓給中介機構、民營部門或有關結構[3]。在法國被采用計劃合同通過管理一些共享事務，可以獲得更大的效果。合同行政在中國也是新的，在身份行政的環境下難以推進合同行政，需要改變行政觀念和聯合實際國情，培養改革的精神。

四、總結

中國是前所未有的經濟、政治、社會全面改革的時代，政府是這種改革的引擎和螺旋槳。在這種激烈的改革大潮中，政府也要進行自我改革，其職能在改革中有所變化。政府功能決定公共行政模式，功能轉換必然引起行政模式的變化。

【參考文獻】

[1] 金雪花.行政權力清單制度基本法理問題研究[J].法制與社會，2015（29）.

[2] 周海平.行政權力清單制度研究[M].黑龍江大學，2016.

[3] 羅辛微.我國行政權力濫用的道德制約完善研究[M].電子科技大學，2008.