論述行政領導在行政管理中的地位和作用

張菊

【摘 要】在一個依法治國的大型法律體系中，法治是核心、困難點、也是重點。在守法規則的過程中，行政管理地位的變化使其在實施中發揮了重要作用。依法有效行政，依法有效的行政領導，也是行政領導民主化和法律制度化的具體體現。

【關鍵詞】行政領導；依法行政；行政管理；地位作用

一、行政管理領導概述

行政管理領導的界定有兩種：

（一）從行政法對象的角度理解

也就是說，行政行為所指的或者說的是行政管理領導，有的學者稱之為“實施行政行為”，所以不少人將行政行為的實施人，且具有一定職務的人員稱為行政領導這在行政法的制定中更為明顯。

（二）從行政法律關系的角度理解行政領導者

在過去的很長一段時間里，對行政領導在中國行政管理法中的地位和作用的理解僅限于“行政法是管理法”的范圍，這些制度層面的現象被抽象理解，我國行政管理法專注于法律理論。另一方面，我們認為行政管理主體與行政管理機關之間的對應關系是管理與管理之間的關系，行政法律關系的內容是行使行政管理權的行政主體的內容和行使職權的行政官員的內容。

也就是說，在行政法律關系的雙方中，行政主體是一方，相互權利和義務的對方是行政領導者。還有一些學習者從管理和管理關系的角度直接理解行政領導。也就是說，在行政管理活動中，行政機關是管理者，而作為管理者的對方是行政管理對象。在這里，本文從第二個含義的角度支持這樣的定義：所謂行政領導是指參與行政法律關系，享有行政主體權利和義務的公民，法人或者其他組織。

二、正確認識行政領導在行政管理中的地位和作用的意義

作為行政法律關系的一方，行政管理領導是有條件的存在和不可分割的矛盾的一種形式。雖然依法行政主要是行政主體的要求，但它包含了如何正確處理行政主體與行政領導關系的重大問題。傳統的依法行政觀念已無法適應時代的發展。在當代行政法中，行政相對人通過各種渠道和形式參與國家行政，是監督和幫助行政主體依法行政的重要群眾力量。在依法行政的背景下，認識行政相對人的地位和作用具有重要意義。首先，行政主體在行政立法活動過程中關注行政相對人的作用是有益的。根據需要，妥善處理行政相對人的個人利益與公共利益，權利和義務之間的關系，使行政立法的內容科學合理。鼓勵行政相對人遵守法律規范的規范。其次，有利于行政領導改變行政管理理念，提高行政服務意識，更新和完善行政管理方法和手段，加強與行政管理對象的合作，調動行政相對人的積極性，順利實現行政管理目標。最后，有利于提高行政相對人的法律意識，充分發揮其對行政主體的群眾限制和監督，從而完善非法行政行為監督制度。

三、行政領導在行政管理中的地位和具體作用

所謂行政領導，是指依據某些法律事件或行為對行政主體構成利益的公民，法人和其他組織，依照行政法規獲得行政管理關系的資格。行政管理機關主要有兩個主體：行政機關本身和行政機關分支。其中，行政機關本身在依法行政中的決定性作用是不言而喻的。它以行政公眾的行政理念，法律素質，明確的法律責任和科學的內部運作方式為依據，實現依法行政管理。但是，僅依靠行政機關的努力和意識，只是保障依法行政的一個方面。行政管理領導作為行政活動的參與者，在法治方面占有重要地位。隨著民主和法制的進步，行政領導在現代法律和政治中的法律地位發生了重大轉變[1]。如何進一步完善我國行政法律制度，進一步提高行政領導的法律地位，逐步推進我國行政法治進程，應該是一個值得考慮的問題。

（一）行政領導在行政管理中的地位

在對我國傳統行政法的理解中，行政管理領導被定位為行政管理的實施者，即行政主體在行政法律關系中管理的對方。在當代中國法治行政權力結構的背景下，從權力與義務關系的角度基本理解行政管理領導，即行政主體的重點不是行政主體意義上的相領導者。行政領導是指行政主體在行政法的權利和義務意義上具有權利和義務。從行政領導到權力親屬的這種轉變，從根本上改變了行政管理的本義，深刻地說明了行政法的重大變化。在依法行政中，行政領導的地位變化可以從新的行政法律關系中實現：

1.行政主體與行政主體之間的宏觀調控關系

這是市場經濟體制建立后形成的一種新型關系。政府與這里形成的市場實體之間的關系不再是一種簡單的指揮和服從方式。市場主體有自己的經濟行為和選擇自由。他們通過最大化利益來追求自己的行為。在這個過程中，他們往往必須處于接受政府經濟信息和其他幫助的接收者的位置。

2.行政主體與行政管理領導的直接服務關系

這是基于行政主體與行政領導者之間享受服務和提供服務，享受保護和保護，獲得福利和提供福利的關系。服務關系主要反映在行政支持，行政協助和行政保護等行政活動中。

3.行政主體與行政主體的合作關系

這是行政主體與行政管理領導之間新的雙向對應。它基于雙方權利和義務的平衡，并通過雙方的平等協商來實現一定的權利和義務關系。這種合作形式是參與行政決策，制定合理化建議，談判和建立行政等同的典型形式。從上述多元化行政法律關系的簡要概述可以看出，在行政活動產生的行政法律關系中，行政管理領導作為行政主體的權利和義務的另一種法律和主體，基本上形成了自己的地位[2]。這意味著過去嚴重扭曲的管理者和管理者之間的單一法律關系已經被兩個法律主體之間多元化的法律關系所取代，形成了一種平等的權力平衡狀態。

（二）行政領導在行政管理中的具體作用

由于現代行政法擴大了行政管理領導的權利，它提高了行政管理領導的法律地位，使其對行政主體產生積極的干預作用，即個人權利對行政權力的直接有效影響。行政管理領導在法治方面的作用主要體現在：

1.行政領導是行政主體依法行政的重要制約力量

作為行政領導者，受行政主體行政活動影響的自身利益的人，要求依法積極領導行政機關。為了保護自己的合法權益，他們將不可避免地在不同程度上施加壓力。

2.行政領導者是行政主體依法行政的必要合作力量

公民的權利不僅要與非法行使的行政權力抗爭，而且公民權利也可以滲透到行政權力的過程中，形成合法行政權力形式的保障和幫助機制，或者有效運作是十分有效的方法。在法律條件下，從行政法的角度來看，這對于有效實現依法行政具有更為重要的內在意義。

3.行政領導者對行政權力的幫助

行政領導者的權利和行政權力并非完全相反或完全不相容。其中許多權利對行政權力有重要幫助。這種援助可以改善和發展國家行政權力。

四、明確行政領導在行政管理中法定地位的有效途徑

（一）強化行政參與，完善政治職能

學者們普遍認為，參與是民主政治的基石和自由裁量權的工具，理性協商是民主管理的中心。參與者只有行政表達權，充分表達自己的利益，平等地與行政機關溝通和交流，努力吸收行政領導的意志，明確行政領導活動的意圖和目的，有效地執行行政領導的。地方監督有助于民主管理的建立，使行政法律關系真正成為一種平等的關系，使相關人員能夠被行政機關尊重他們的參與權，從而確保對方的相對地位。行政法律關系不會丟失。公眾參與公共行政的廣度和深度反映了公共行政的民主化程度和有效性，也是民主發展的衡量標準。公民的有效參與對改善政府職能具有重要意義。它可以提高政府的公信力，形成民主寬松的環境，填補公共產品供給的空白，提高公共服務質量，從而提高政府管理的合法性和有效性。

（二）實施服務承諾制度，建立群眾信任感

行政服務承諾系統是一個保證行政服務的開放性，民主化和有效性的系統。自20世紀90年代以來，西方許多國家開展了以重塑服務型政府為中心的“政府再造”運動。服務型政府的核心是將政府從原來的控制者角色轉變為服務提供者角色。在塑造服務型政府的過程中，各國在實施服務承諾體系方面邁出了重要的一步。行政服務承諾制度的實施有助于確保政府為公眾提供良好的服務。良好的服務是社會的粘合劑，可以促進政府與公民的和諧，增強政府與公眾對政府的親和力。信任感讓行政機構與公民之間形成良性互動關系。為了履行行政服務承諾，有必要建立相應的制度保障。

1.建立方便有效的投訴制度

為了保護參與者的權益，應在行政管理體制內建立便捷有效的投訴機制，為公民提供暢通的投訴渠道，便捷的驗收程序，對公民的投訴，調查和處理以及公民投訴，政府還應建立一種機制，鼓勵公民投訴和保護投訴人，以防止報復。建立公共判斷制度。公共行政是服務的接受者，無論是經驗者，行政服務質量，服務質量水平，對職位的服務都應由公眾審查，而不是由服務提供者宣布。對市政服務活動的公開審查，包括對兩項服務的審查，但也包括對公共過程的評估，但也包括對服務結果的評估[3]。政府應向公眾披露公眾審查的結果，作為改善服務，獎勵和懲罰行政機制及其工作人員的基礎。

2.實施行政復議和訴訟監督

雖然服務承諾不是行政機關的法定義務，但一旦行政機關宣傳法律，服務承諾具有法律效力，對行政機關具有約束力，形成行政機關與反對者之間的權利和義務。人、行政機關應當按照其承諾履行相應的義務并承擔相應的責任，如承諾和未履行承諾，造成損害參與者的合法權益，依據信托保護原則，行政機關應承擔違反承諾的責任。公民，法人和其他社會組織可以向復議機關申請復議或者向復議機關提起行政訴訟，理由是行政機關未履行職責，以維護其合法權益。義務設定行政機關履行義務不可能或者無意義的，應當由對方請求，責令行政機關承擔賠償責任。作為行政法律關系的一方，行政領導是行政主體在有條件存在和矛盾的不可分割的統一。雖然行政領導主要是對行政機構的要求，但它包含了如何正確處理執行機構與行政相對人之間關系的重大問題。法律正確理解行政領導者的地位和作用具有重要意義。

五、總結

隨著民主法制的推進，行政領導在現代法律政治中的法律地位發生了重大轉變。這進一步完善了我國行政法律制度，進一步提高了行政領導在行政管理中應用的法律地位，逐步推進了中國行政法治進程，進一步加強了行政領導在行政管理中的作用與影響。

【參考文獻】

[1]程志.行政領導藝術的重要性與提高途徑[J].鹽城工學院學報：社會科學版，2011（3）：13-16.

[2]高偉東.重視領導科學在行政管理中的運用[J].北京市總工會職工大學學報，2001（1）：54-59.

[3]陸婷婷.論行政領導者的素質及其優化的途徑[J].現代商業，2011（23）：87.