透視實施條例 完善頂層設計 促進民辦教育新發展
——《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》專題研討會綜述

徐緒卿 毛紅霞

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

2018年8月10日，司法部發布《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)以及公開征求意見文，在全國引起巨大反響，這也是近段時間教育研究領域最熱門的話題之一。此稿與教育部2018年4月20日發布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)相比，有許多顯著變化。為更好地理解和參與《送審稿》的討論，2018年8月18日，由全國民辦教育研究聯盟秘書處和浙江樹人大學中國民辦高等教育研究院發起舉辦的“《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》專題研討會”在浙江樹人大學召開，30余位地方教育管理部門的代表、民辦高校管理者和舉辦者以及民辦教育政策研究專家學者參加了研討會。

在有關部門公開向社會征求意見之際召開專題研討會，有助于更好地厘清司法部和教育部在《送審稿》上出現的變化，在研究領域達成一定的共識，為宣傳、落實相關法律打好基礎。下文對本次研討會與會者們的主要觀點進行凝練和總結，供民辦教育研究者和政策執行者參考。

一、規范發展是頂層設計的主線

我國民辦教育政策大部分都是打補丁的，難免會在不同程度上影響整個民辦教育事業的發展。但《民辦教育促進法》及其實施條例的修訂屬于國家制度的頂層設計，無法顧及甚至會影響到多樣化發展中一部分群體的利益，因此，決不能只著眼于小我，而需從民辦教育長遠發展的目標和需要出發來看待此次修法。研討會主持人、浙江樹人大學校長徐緒卿教授認為，任何政策的出臺都是一把雙刃劍，對政策的研討應該本著客觀、公正的態度。兩個法律的修訂都十分注重民意基礎，2003年頒布的《民辦教育促進法》是全國人大常委會四審通過，2016年修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)是三審通過，說明國家在法治建設方面越來越重視民眾的參與性，當然也說明了民辦教育問題的復雜性。

遼寧教育科學研究院院長黃元維認為，此次實施條例修訂的很多內容首先是受到高層領導和社會公眾的關注，然后起草條文并向社會公眾征求意見，因此《送審稿》有了相當大的改善，解決了很多問題。大連民族大學張利國博士認為，《修正案》出臺近兩年來，全國已有20個省(市、區)出臺配套文件，但整體上各地政府對管理認識不足，工作推進不平衡，制約了民辦教育分類管理改革的推進，對政府的公信力形成考驗。因此，《送審稿》變化的背后傳遞得更多的是國家層面堅定推進分類管理、力求破除民辦教育存在的難點和痛點以及促進民辦教育發展不變的意志和決心。相較《修正案》，《送審稿》對法律責任的規定，在范圍、內容和責任上都有明顯的增強與擴大。浙江大學吳華教授認為，分類管理更強調規范，但規范只是手段，發展才是目的。兩者在很多情況下是相互促進的，但也有一些情況下是相互沖突的。在相互沖突時，要把發展放在首位。發展是優先的，規范是條件，是為了發展而作的政策和制度設置，目的是促進發展。對此，張利國也表示，依法依規辦學才是生存之道。他認為，《送審稿》涉及“不得”共有32處，涉及“禁止、規范”字眼共有32處，說明規范已成為整個法規的一條主線。這不僅體現在對集團辦學不當關聯交易問題的規范，也體現在對民辦學校治理結構和辦學行為等方面的規范。

二、《送審稿》相較《征求意見稿》的顯著變化

(一)公辦學校品牌輸出受到限制

《送審稿》第七條規定：“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校的，應當經主管部門批準，并不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。”對此，與會者們有不同的看法。

吳華認為，品牌資產是民間與公辦學校合作的核心訴求，如果品牌不能以輸出方式獲得收益，那就失去了價值。若是如此，現實中大部分公辦學校都會選擇繞過去，該條款在實踐中可能起不到規范作用。上海教科院民辦教育研究所所長董圣足也表示，公辦學校若不以品牌輸出方式與公司合作，可能會以專業咨詢的名義收取咨詢費，事實上還是在變相收取品牌使用費，因而建議增加“直接或是變相收取”的字樣，以彌補法律漏洞。另一些代表則對該條款持贊同意見，認為這將大大加快獨立學院的分設進程。如黃元維認為，在沒有更好辦法的情況下，該規定是有利的，可以讓公辦學校感受到各方面的壓力，比如來自紀檢監察部門的壓力。

(二)集團化辦學行為受到制約

針對實踐中存在的同一舉辦者同時舉辦多所民辦學校等集團化辦學行為，《送審稿》進一步規范集團化辦學的舉辦資格、教學活動等。董圣足認為，《送審稿》第十二條的目的是要限制集團化辦學的一些辦學方式和控制形態，更強調規范集團化辦學，一方面防止境外資金控制我國的義務教育學校，另一方面鑒于境外上市機構確實引發了一些矛盾和問題。

不少與會者就第十二條中“集團化辦學不得通過兼并收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校”的條款提出異議。黃元維認為，該條款會面臨合法性和操作性問題，比如對非營利性民辦學校來講并不存在兼并收購，在程序上就是一個變更舉辦者的問題，兼并收購都是學校上一層在進行的，如何控制、限制和加以約束？吳華和海亮教育湘湖公學(籌)執行校長張雙慶均認為，該條款不符合實際情況，集團化辦學若不得運用以上方式進行控制，又該用什么方法呢？上海建橋學院原院長、副董事長黃清云表示，通過收購得來的學校絕不可能建成一個優質的民辦學校，現在民辦學校上市的利潤是50%～60%，而美國營利性學校的利潤是5%～6%，如此高的利潤下怎么建成優質的民辦學校？江蘇省教育廳王升武認為，禁止協議控制可能會造成兩個潛在的影響：一是上市公司需要剝離一些非營利性學校的資產，但由于涉及境外投資人的利益，這個剝離是很困難的；二是法不溯及既往，老人老辦法，新人新辦法，這也是一個需要考慮的問題。徐緒卿認為，盡管集團化辦學的概念不清晰，但這一條款的精神是為了阻斷營利性教育集團通過兼并收購、加盟連鎖和協議控制等方式控制非營利性民辦學校，導致一部分非營利性民辦學校以非營利之名行營利之實，無法體現分類管理、各行其道的法律要求。

對于非營利性民辦學校能否集團化辦學的問題，徐緒卿、吳華和張雙慶等均提出疑問：營利性民辦學校可以集團化辦學，非營利性民辦學校為什么不可以？對公辦學校大力提倡集團化辦學，為什么民辦學校不可以？這顯然是公辦與民辦教育之間存在的不公平待遇。

(三)民辦培訓教育機構(含在線)納入監管

針對《送審稿》第十五條“設立招收幼兒園、中小學階段適齡兒童、少年，實施與學校文化教育課程相關或者與升學、考試相關的補習輔導等其他文化教育活動的民辦培訓教育機構”和“設立實施語言能力、藝術、體育、科技、研學等有助于素質提升、個性發展的教育教學活動的民辦培訓教育機構，以及面向成年人開展文化教育、非學歷繼續教育的民辦培訓教育機構”的規定，上海教科院民辦教育研究所潘奇博士將上述兩種民辦培訓教育機構歸納為考試類和素質類，認為現在很多民辦培訓教育機構同時在做這些培訓，如果從事素質類培訓的民辦培訓教育機構不得開展文化教育活動，那么這些機構的生存將成問題；如果從事考試類培訓的民辦培訓教育機構獲得了辦學許可，在工商部門登記時又把素質類的培訓內容也登記進去，那就可以從事兩種類型的培訓，而從事素質類培訓的民辦培訓教育機構則不能從事考試類的培訓，這顯然有失公平。

上海市教委繼續教育處處長陶文捷基于上海培訓教育市場的實踐，分享了上海的做法與經驗。他認為，準入是首先需要明確的問題，《修正案》頒布后，培訓教育機構的管理就有了抓手。上海市于2017年底出臺了《民辦培訓機構設置標準》《營利性民辦培訓機構管理辦法》和《非營利性民辦培訓機構管理辦法》(以下簡稱“一標準、兩辦法”)，起初是除特殊教育以外全覆蓋的，現在則趨向于面向在校中小學生的文化類培訓機構。上海市教育行政部門與人力資源社會保障部門達成共識：從培訓教育的管理部門來講，基礎教育僅僅是管中小學的；職業技能類的培訓機構包括成人培訓機構，是一個大教育的概念，屬于人力資源社會保障部和教育系統共同管轄的范疇。因此，上海市現在針對培訓教育機構實行一個文件、兩個審批系統的規定，既有教育的行政部門，又有人力資源的管理部門。其次，事中、事后的監管很重要。批的不管、管的不批，會造成管理真空。針對這個問題，上海利用“一標準、兩辦法”的許可精神和原則，對設立教學點的機構履行許可程序，從而落實屬地管理責任，有效避免由簡單備案帶來的一些問題。最后，從執法層面來看，僅有教育行政部門還不行，應聯合工商、民政等部門形成一個多部門聯合的協同管理機制。黃元維對此持相同意見，認為現在行政管理體制改革后，有些地方是批管分離的，很多地方已經設立審批局，不屬于教育行政部門，因此應聯合人力資源社會保障部等多部門共同管理。

為適應教育的新形勢和新業態，《送審稿》新增第十六條，分別對在線實施的學歷教育、培訓教育和利用互聯網平臺提供教育服務等三種形態作出規定。陶文捷認為，在線教育在上海市“一標準、兩辦法”中未作具體規定，亟須頂層設計作出相關規定。與實體的培訓教育許可不同，在線教育許可面臨著到何處登記和如何許可等問題，是一類跨地區、無邊界的培訓教育機構，需在《民辦教育促進法實施條例》修訂時加以明確。另外，在線培訓教育機構自身也急于取得合法身份，特別是在其做大后一定要有政府的認可，但由于缺乏上位法，地方教育行政部門無法進行認可。董圣足表示，通過互聯網的入網許可和辦學許可來實現互聯網的監管存在困難，因為互聯網是無邊界的，且監管時間也難以確定，存在很大的監管難點。黃清云認為，互聯網技術服務平臺可以用于教育，但它不是教育行政部門，應由教育行政部門利用互聯網技術平臺開展培訓教育活動，而不是由互聯網技術平臺自己組織培訓教育活動。

(四)允許民辦學校跨區域招生

與會者們均表示，第三十一條允許民辦學校跨區域招生是《送審稿》的一大亮點。徐緒卿認為，民辦學校對跨區域招生呼聲強烈，“國務院30條”中亦有涉及，但是各地在制定地方新政過程中有明顯的抵觸傾向，落實也較困難，亟須國家層面的推動。張雙慶認為，現在中國教育面臨激發教育活力和培養創新型人才兩大問題，公辦學校按地區招生，不具備選擇權，民辦學校存在的必要性就是給學生提供適合自己的教育，這是對公辦教育非常有利的一個補充。若限制招生，從某種程度上說就是限制了公民的自由權，因此這是《送審稿》一個很大的進步。

對于跨區域招生需要備案并有住宿條件的規定，徐緒卿和吳華均認為，向當地教育行政部門備案是非常合理的，但沒必要加上住宿條件的條款。誰來檢驗有沒有住宿條件？一旦明確這一要求，可能會增加行政許可手續事項，涉及更多問題。

(五)關聯交易受到控制

《送審稿》第四十五條嚴格控制民辦學校與利益關聯方的關聯交易。浙江省發展民辦教育研究院院長田光成認為，與《征求意見稿》相比，《送審稿》對關聯交易的要求更為嚴格，一是擴大了規范的對象范圍，由原來對非營利性民辦學校關聯交易的要求擴展到所有學校；二是強調了對關聯交易的協議監管，體現在《送審稿》要求“教育行政部門、人力資源社會保障部門應當加強對非營利性民辦學校與利益關聯方簽訂協議的監管，對涉及重大利益或者長期、反復執行的協議，應當對其必要性、合法性、合規性進行審查審計。”但他同時擔心：《送審稿》對關聯交易管得過細，監管工作能否跟上？以現在的行政力量，能否根據協議進行監控和審查，審查到什么程度？

董圣足表示，關聯交易如果不浮出水面，分類管理就沒有意義，完全不符合中央有關分類管理的精神和要義。他認為，《送審稿》第四十五條并不是把關聯交易的路切斷了，恰恰是把路打開了，民辦學校按照規定做就不會出問題。該條款不是不允許關聯交易，而是要求走決策程序，并且做到信息公開和價格公道。在分類管理新時代，從舉辦者的角度來看，渾水摸魚的日子肯定是越來越少了。徐緒卿提出，加強信息公開意義重大，社會對民辦學校的關聯交易應有知情權。

三、對進一步完善《送審稿》的建議

(一)明確界定相關概念，增強政策的可執行性

《送審稿》第十二、十五條廣受各界關注，大家認為，其中一些概念需進一步明確，比如集團化辦學、品牌輸出和加盟連鎖等不是嚴格的法律概念，以增強政策的可執行性。

1.關于集團化辦學。王升武提出，擁有多少數量的學校算集團化？黃清云不贊成使用集團化辦學這個詞語，認為法律要做的是明確什么樣的情況不能通過集團化辦學來實現兼并。徐緒卿表示，法律需要明確集團化辦學的概念，對第十二條文字作適當的修改。田光成也認為，《送審稿》對集團化辦學缺乏清晰的界定，現在很多上市公司包含非營利性學校，可能集團正著手非營利性學校的收購工作，《送審稿》通過后能否繼續？諸如此類的問題均會影響到集團的利益和未來的發展。

2.關于兼并收購和協議控制。王升武對兼并收購提出疑問：一所學校收購另一所非營利性學校，政策是否允許？田光成也提出，在非營利性機構的相關法律中均未出現過兼并收購和協議控制等名詞，非營利性民辦學校作為非營利性機構的一種，《送審稿》提出這兩個名詞的依據何在？

3.關于關聯交易。潘奇認為，關聯交易的概念很大，第四十五條第二款提出“應當對其必要性、合法性、合規性進行審查審計”，其中，對必要性的表述缺乏相關標準和可操作性，因為審查是要作出行政決議的，一旦有學校要復議就需要提供標準。張利國也建議對關聯交易的概念、種類和法律責任作出規定。

4.關于語言能力。魏訓鵬認為，在第十五條中提及的“設立實施語言能力、藝術、體育、科技、研學等有助于素質提升、個性發展的教育教學活動的民辦培訓教育機構”中，語言能力和藝術等不是并列關系。王升武也提出疑義，語言能力到底涵蓋哪些范圍，比如面向青少年的英語培訓，怎么判定通過英語培訓提升了素質和能力？面對成人的能力培訓，又該怎么界定和判斷？

(二)關注舉辦者訴求，兼顧其他利益相關者訴求

與會者普遍認為，在討論《民辦教育促進法實施條例》修訂的過程中，更應關注各方面意見，因為民辦教育是利益相關者的集合體，涉及政府、舉辦者、教師和學生等。

徐緒卿提出，現在許多討論集中在舉辦者的利益訴求上，忽視了師生的權益保護。比如有的學校被舉辦者多次買賣，教師缺乏話語權和知情權。凸顯辦學特色、提升辦學質量和加強內涵建設，是民辦高校的重點工作，但現實中一些民辦高校教師的薪酬開支低于學校整體收入的30%，教學經費加上人員經費低于整體收入的40%，這種被嚴重“抽血”的學校，教師待遇低，肯定留不住人才。教師隊伍建設不好，學校就難以辦好，長此以往，將與優質化、特色化辦學的要求嚴重背離，最終損失的也是舉辦者的利益。張利國對此持贊同意見，認為《送審稿》第三十九條“民辦學校及其教師、職員、受教育者申請政府設立的有關科研項目、課題等，享有與公辦學校及其教師、職員、受教育者同等的權利，立項后應當平等獲得資助經費”的條款未提及民辦學校教師普遍關心的表彰和獎勵等事項，社會輿論更多關注的是舉辦者的利益，對教職工利益兼顧不足。僅在第四十條提及“對組織有關的評獎評優提供同等的機會”，但同等的權利不等于同等的機會，前者是一個法律概念，是法律承認并受到法律保護的利益。

對此，與會者們紛紛獻計獻策。上海建橋學院陳潔博士認為，上海民辦學校年檢要求學校的人員經費至少占學費收入的50%，而《送審稿》未對營利性民辦高校教師的工資待遇設置底線和總額，將在執行中出現隱患，建議在第三十六條第二款后增加相關規定。徐緒卿提出兩種保障教師權益的辦法：一是教師的待遇原則上不低于本地區高校的平均水平；二是用于人員工資部分的經費不能少于學校收入的50%。很多民辦學校之所以留不住人才，關鍵在于教師利益得不到保障。

(三)徹底解決產權問題，掃清法律落地的障礙

魏訓鵬認為，民辦學校舉辦者對原《民辦教育促進法》合理回報的規定有一些誤解，形成了對原有制度的依賴。原來的合理回報無論是獎勵性的還是借貸還息，均造成個人產權所有權和法人所有權的混同，使辦學的動機向營利方向發展。《修正案》取消了合理回報，造成舉辦者在思想上有波動，進而抵觸新法。徐緒卿也提出，《修正案》實施后，民辦學校產權問題沒有得到根本性的解決，導致部分非營利性民辦學校舉辦者繼續存有合理回報的想法。盡管日本和我國臺灣地區都規定私立學校不準營利，但私立學校仍經常發生營利性的違規行為。就民辦學校舉辦者而言，政府給予的補助、補償或獎勵，實際上能拿到的經費還是很少的。

魏訓鵬提出構建民辦高校多元化產權制度的四條建議。一是打造多元的融資機制和投資格局，打破學校的思維定式，解開舉辦者的心結，正確理解法人產權。從本質上講，一旦舉辦者選擇非營利性民辦學校，學校既是出資的又不是出資的，既是社會的又不是社會的，因為民辦高校法人產權僅僅是法律意義上的抽象的財產所有權。二是民辦高校應形成多元化的產權主體，并進入決策機構。三是增加財政投入，提高國有資產和捐贈資產的比例，形成多元化的投資格局。四是允許舉辦者進行合法的關聯交易，在一定程度上承認合法的關聯交易，讓學校將營利做在明處，比如做強、做大學校后，后勤和相關產業可獲取更多的盈利。總之，大學產權的公共制度有助于學校的科學治理和發展壯大。

與會者們還提出很多細節性的建議，比如徐緒卿建議將第五條中“由捐贈人、發起人或者其代理人履行”改為“由學校的決策機構負責管理”；針對第十九條的民辦學校章程，張利國建議參照《公司法》章程，按照名稱、宗旨、資本、機構和人員的順序重新排位，并增加教職工和學生的權利與義務；陳潔對張利國的建議表示贊同，認為應把教職工與學生的權利以及保障機制寫入法律；吳華認為第十一條中用了一個新詞“牟利”，類似的詞語一直都用營利，在法律中應盡量少用新詞，建議改回營利；張利國從《公司法》出發，認為注冊資金反映企業的經營管理權，注冊資本反映公司的法人財產權，建議將第十九條的注冊資金改成注冊資本。

總之，多數人認為《送審稿》改革思路清晰、方向明確、措施得當，通過分類管理，使非營利性和營利性民辦學校各歸其位、各得其所，體現出中央支持和規范社會力量興辦教育的精神。同時，《送審稿》存在的一些表述問題也有待完善。我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不平衡，對民辦教育的需求和發展階段的要求均不同，因此政策的重點和力度不可能相同。徐緒卿認為，有些問題從國家層面切入會有難度，可以交由地方政府因地制宜加以解決，要充分相信立法機關賦予地方政府的制度創新能力，這樣才不會耽誤政策的出臺。對此，作為參與地方政府政策制定和實踐的溫州市教育局副局長戚德忠深有感觸，他認為，國家把很多由國家層面、省層面的政策放權給地方政府去做，其實是對地方政府底層創新的一種考驗。比如現有民辦學校退出的獎勵和補償、民辦學校收費、民辦學校教師流動和民辦學校的社會保險等問題，均考驗著地方政府的智慧和創新力度。溫州作為民辦教育改革的試驗田和先行者，在《修正案》出臺前就實施了民辦學校分類管理制度，實踐證明，溫州的民辦學校在實施分類管理后并沒有弱下去，而是強起來了。溫州改革的五年，吸引社會資本70億元，引進一系列品牌學校及名師、名校長600余人，有的民辦學校創辦僅3年就培養出了省理科狀元。可以預見，《送審稿》的順利通過和層層實施，將真正有效推動民辦學校分類管理工作的落地，充分激發民間資金的活力，促使我國民辦教育實現又一次騰飛。