民辦教育對民生發展的重要性及推進策略

鞠光宇

(教育部 教育發展研究中心，北京 100816)

民生是指民眾的基本生存和生活狀態、民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益狀況等*李曉宏：《訪中共中央黨校社會學教研室主任吳忠民：走向民生新時代》，2009-09-22，http://theory.people.com.cn/GB/10093022.html。。教育與民生之間本身就有著不可分割的內在聯系，民辦教育是教育的重要組成部分，不但能夠促進國計發展，還能夠提高社會民生水平。民辦教育與民生發展的相關研究目前尚未得到有效開展，因此本文希冀拋磚引玉，引起相關學者對該主題研究的興趣，產出更多的研究成果。

一、民辦教育是民生的重要內容

改革開放以來，經濟社會迅速發展，我國逐漸進入推進民眾物質文化生活領域全面發展的民生時代，民生成為我國政府和人民關注的重要主題，而教育則被納入民生的一部分。從我國對教育的定位看，黨的十二大、十五大和十六大明確將教育列為文化建設的內容，十三大將教育列為經濟發展戰略的內容，十四大則將教育納入經濟建設的一部分。十七大、十八大和十九大都將教育與就業、收入、社會保障等一起列為民生的重大內容，教育已經成為民生的重要組成部分。我國相關法律明確規定，民辦教育是社會主義教育事業的組成部分，《民辦教育促進法》規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。”“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。”改革開放以來，民辦教育逐步恢復并獲得迅速發展，現已成為一個規模巨大的體系，2016年全國共有各級各類民辦學校17.10萬所，招生1 640.28萬人，各類教育在校生達4 825.47萬人*《2016年全國教育事業發展統計公報》，2018-05-30，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html。，成為我國教育事業的重要組成部分，也成為我國民生的重要組成部分。

二、民辦教育是推進民生改善的重要力量

改善民生是一個系統工程，主要包括由誰來改善、通過什么手段改善和為誰改善三個基本問題。從這三個基本問題來看，民辦教育都是推進民生改善的重要力量。

(一)民辦教育是推進民生改善的重要主體之一

民辦教育作為教育的重要組成部分，已經成為推動我國民生改善的重要力量。當前，我國民辦教育已覆蓋各級各類教育，既有學前教育、小學教育、初中教育、高中教育和高等教育等學歷教育，也有繼續教育和培訓等非學歷教育；既提供低端廉價的教育產品，也提供高端高價的教育產品；既在東部沿海等發達地區提供教育，也在西部落后地區提供教育。總之，民辦教育為我國人民提供了更加多元、更加豐富的教育選擇，與公辦教育共同滿足人民對教育的各種需求，是推進民生改善的重要主體之一。

(二)民辦教育是推進民生改善的重要手段

教育除了自身就是民生的重要指標外，也是改善民生的重要手段。從國際標準來看，民生一般包括健康、就業、收入、教育、家庭、住房和醫療等指標。從十九大報告的內容來看，我國的民生主要有教育、就業、收入、社會保障體系、健康、扶貧、社會治理和國家安全八項內容。無論從國際指標還是國內指標來看，民辦教育都是推進民生改善的重要手段。

1.民辦教育有利于提高社會的就業率。民辦教育的大量舉辦，除了本身吸收了大量人才促進就業外，還能夠在很大程度上提高社會的就業率。隨著社會的發展，社會對人才需求的層次在逐漸提高，知識和技能水平越高越容易就業，而民辦教育的舉辦能夠促進適齡青年知識和能力的培養，在很大程度上提高社會的就業率，從而促進民生的改善。

2.民辦教育有利于提高社會的收入水平。民辦教育能夠促進人才的培養，提高社會整體的知識和能力水平。收入水平是與教育層次成正比的，民辦教育的舉辦能夠提高整體人口的受教育層次，從而提高社會的收入水平。

3.民辦教育有利于提高社會的保障水平。民辦教育能夠提高個體的教育層次和民眾的創收能力，從而直接提高社會的保障水平。此外，在民眾收入水平提高之后，社會的稅收也將增加，自然會提高社會的保障水平。

4.民辦教育有利于提高社會的治理水平。社會治理水平的提高在很大程度上取決于人的素質。教育的一項重要任務是立德樹人，教育對象的擴大和教育水平的提升能夠提高人的整體道德水準，從而提高社會的治理水平。

5.民辦教育有利于提高國家的安全水平。教育能夠提高社會民眾的道德水平和技能水平，民眾接受教育的層次越高，其道德水平和技能水平也就越高，既有助于社會的安定、和諧，也有助于國防水平的提升，從而提高國家的安全水平。

6.民辦教育有利于提高民眾的健康水平。根據相關研究，受教育層次越高的人，掌握知識越多的人，則更容易健康[注]吳瑋：《教育對健康的影響分析》，浙江大學2009年碩士學位論文。。民辦教育能夠提高民眾的受教育層次，從而提高民眾的健康水平，改善健康這個重要的民生指標。

7.民辦教育有利于減少貧困人口的數量。政府雖然在扶貧方面做了大量工作，但是由于人口基數巨大，我國依然存在著大量貧困人口，民辦教育在這方面可以發揮積極的作用。許多貧困人口之所以產生，很大程度上是因為未受教育或受教育的程度不夠，不能夠適應社會的需求，民辦教育的舉辦可以在很大程度上提高民眾的受教育層次，減少貧困人口。

總之，民辦教育的舉辦不但能夠直接提升作為民生重要指標的教育的總體水平，還能夠提升其他民生指標，是推進民生改善的重要手段。

(三)民辦教育服務于民生水平的提升

民辦教育是由國家財政以外社會力量舉辦的教育，其特點決定了民辦教育是直接服務于民眾的教育，直接服務于民眾的民生。我國民辦教育的類型復雜多樣，按照是否營利的標準，可以劃分為營利性民辦教育和非營利性民辦教育，營利性民辦教育是指以營利為目的舉辦的教育，非營利性民辦教育是指不以營利為目的舉辦的教育。現實中，大量民辦學校是存在著營利性動機的，也有少量民辦學校是捐贈辦學不以營利為目的的。但無論是營利性民辦教育還是非營利性民辦教育，都直接服務于民生水平的提升。民眾普遍認為，營利性民辦教育以營利為目的，不是為了服務民眾，從經濟學角度看，這其實是對營利性民辦教育的一種誤解。我國實行的是社會主義市場經濟，市場經濟運行的基礎是把人看成“理性經濟人”，“理性經濟人”在很多時候是為自己的利益考慮的，但是只要國家建立起恰當的法律框架，“理性經濟人”在為自己的利益而努力的同時也間接實現了社會利益，這在《國富論》中亞當·斯密已經很清楚地加以闡釋。雖然我國許多民辦學校存在著營利動機，現實中也通過各種手段分配著經營教育的利潤，但也滿足了社會對教育產品的需求，即舉辦者的理性經濟行為帶來了整個社會利益的提升，從而提高了整個社會的民生水平。非營利性民辦教育是捐資辦學舉辦的教育機構，捐資辦學的目的不是為了營利，而是為了公益，為了給人民群眾提供更好的教育產品，直接服務于社會民生。

(四)民辦教育與公辦教育共同服務于民生的提高

民辦教育與公辦教育都是改善民生的重要主體和重要手段，都服務于民生水平的提升，因而需要發揮兩者的合力。同時，民辦教育在提高民生方面能夠與公辦教育形成互補，即公辦教育發揮保基本、促公平的作用，而民辦教育起到提供多元化、多樣化差異教育的作用，兩者在作用的領域和方式上有著很強的互補性，共同服務于民生的提高。

三、國家需構建民生導向的民辦教育政策

在我國，民辦教育不但是民生的重要組成部分，也是改善民生的重要力量，為此，國家需在制定民辦教育政策時重視民生，構建以民生為導向的教育政策，促進民生的改善。

(一)出臺擴大民辦教育規模的政策

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾，這個主要矛盾在教育領域的體現就是人民群眾日益增長的對教育的需要與教育發展不平衡不充分之間的矛盾。“不平衡”就是指教育的發展水平在不同群體之間、不同區域之間和城鄉之間的差距；“不充分”就是指教育的質量與人民群眾的期望之間存在很大的差距。為了解決這個主要矛盾，需要教育規模的大發展，民辦教育規模的擴大使得整體教育規模擴大，為解決人民群眾日益增長的對教育的需要與教育發展不平衡不充分之間的矛盾發揮了重要作用，可以縮小教育發展不平衡的差距。根據經濟學原理，在教育需求既定的情況下，教育供給的擴大必然使得教育服務的整體價格下降，使弱勢群體有機會獲得更多的優質教育資源，從而縮小不同群體之間的教育差距。而教育規模的擴大也可以促進教育資源在更廣闊的區域分布，縮小不同區域之間的教育差距，使區域之間教育發展不平衡的矛盾得以緩減。同樣的，民辦教育規模的擴大也可以縮小城鄉之間教育發展的差距。因此，要促進民辦教育為改善民生服務，首要任務是積極出臺大力促進民辦教育規模發展的政策。

1.吸引更多的社會資金進入民辦教育領域。新修訂的《民辦教育促進法》將民辦教育分為營利性民辦教育和非營利性民辦教育，在此背景下，既要吸引捐贈性資金，也要吸引投資性資金，為民辦教育的發展注入足夠的動力。這是促進民辦教育健康發展的前提，也是發揮民辦教育民生改善作用的基石。

2.為民辦學校創建創造條件。降低民辦學校的舉辦準入門檻，為舉辦者創造更多有利條件。比如，運用金融、信貸等方式支持民辦教育，使社會力量舉辦民辦學校更加方便，并吸引更多的社會力量舉辦教育。

3.加大對民辦教育的支持力度。有效的正面激勵能夠吸引更多的社會力量舉辦民辦教育，能夠促進民辦教育更快更好的發展。新修訂的《民辦教育促進法》及其配套文件的貫徹落實，將帶來一系列扶持民辦教育的優惠措施，有利于進一步壯大民辦教育的發展，促進民辦教育體量的增大。

值得注意的是，這些扶持民辦教育的優惠政策很多是“軟性”條款，即各級政府部門可以做也可以不做，這不利于促進民辦教育的大發展。因此，各級地方政府在出臺地方政策時，應進一步明晰政策，使這些“軟性”條款變得剛性，從而更好地促進民辦教育規模的大發展，更有效地發揮民辦教育改善民生的作用。

(二)出臺提升民辦教育質量的政策

盡管民辦教育規模的壯大對改善民生具有重要作用，但如果只有規模沒有質量，是不能滿足人民群眾教育需要的，也不能很好地促進民生的改善。我國現階段主要矛盾在教育領域的體現是人民群眾日益增長的對教育的需要與教育發展不平衡不充分之間的矛盾，不充分就是教育質量有待提升，包括民辦教育質量的提升，這也是迫切需要出臺提升民辦教育質量教育政策的原因所在。筆者認為，提升民辦教育質量的政策主要包括以下三個方面。

1.建構一個提升民辦教育質量的監管框架。要提升民辦教育的質量，必須建立起相應的規則，建立民辦教育質量提升的框架。這個框架包括民辦教育的準入門檻、退出方式等，民辦教育的發展進退有序，教育質量提升才有基礎。新修訂的《民辦教育促進法》及配套文件已經建立起相應的監管框架，但是在很多方面還有待完善，特別是在構建營利性民辦學校和非營利性民辦學校辦學各自的監管框架方面。即將出臺的《民辦教育促進法實施條例》將對此進一步加以完善，各級地方政府在出臺實施辦法時，也要細化對營利性民辦學校和非營利性民辦學校辦學的監管框架。

2.對違法辦學、質量低劣的民辦學校實施相應的懲罰。一些民辦學校舉辦者為了謀取更多利潤，采用欺詐、提供劣質教育服務等手段，不但不利于民生的改善，反而會損害社會公共利益，必須予以懲處，以維護民辦學校辦學的良好秩序，促進民辦教育質量的提升，更好地發揮民辦教育在改善民生中的作用。

3.積極扶持辦學質量高的民辦教育機構。獎懲是公共政策最重要的激勵機制，除了懲罰之外，對辦學質量高、信譽好及能帶來良好社會效益的民辦教育機構，要及時予以獎勵，樹立民辦教育機構的標桿，以帶動整個民辦教育辦學質量的提升。

四、民辦教育舉辦者需樹立教育的民生價值觀

民辦教育要為民生服務，這既需要在宏觀層面上國家構建民生導向的民辦教育政策，也需要在微觀層面上民辦教育舉辦者有所作為，其中最重要的是民辦教育舉辦者需樹立教育的民生價值觀。從分類上講，教育價值觀有國家本位的價值觀、社會本位的價值觀和個體本位的價值觀。社會價值觀是將教育看成社會生活一部分的一種價值理念，認為教育應該服務于社會。教育民生價值觀屬于教育社會價值觀，它是一種將教育看成民生的重要組成部分，認為教育應該服務于民生的價值理念。我國民辦教育舉辦者既要心系國家，樹立教育為國家服務的理念，也要心系學生，讓教育服務于學生的成長。同時，民辦教育舉辦者也要樹立教育的民生價值觀，服務社會發展，這是教育價值觀的重要組成部分。

(一)捐資辦學的民辦學校舉辦者需樹立為民生發展服務的理念

捐資辦學的舉辦者是基于各種目的而設立民辦學校的，有些是為了推動國家的發展，有些是為了實現人生的夙愿，有些是為了服務于特定的人群。無論基于何種目的，捐資辦學建立的學校都要為社會的公共利益服務。捐資辦學的過程一旦完成，學校財產即成為社會化財產，屬于整個社會所有。而民生是社會公共利益的重要組成部分，因此捐資辦學的舉辦者應將民生作為重要的服務對象，積極服務于社會就業、收入、社會保障體系、健康、扶貧、社會治理和國家安全等方面，為社會的公共利益服務。

(二)投資辦學的民辦學校舉辦者需將民生作為辦學的重要方面

投資辦學的一個重要目的是為了營利，營利的前提是為社會提供相應的教育產品和教育服務，即為學生、家長提供有價值的教育產品和教育服務，既要服務于投資者的利益，也要服務于學生和家長的利益。同時，投資辦學也應將民生作為其辦學的一個重要方面，原因有以下三個方面。

1.營利性民辦學校作為一個營利性組織，應該承擔起相應的社會責任。投資辦學的民辦學校本質上是一個企業，企業作為社會的一員，有承擔社會責任的義務，而社會責任的一個重要方面就是民生，因此作為企業的營利性民辦學校理當為民生服務。

2.營利性民辦學校是一類性質特殊的企業，更需要為民生服務。營利性民辦學校提供教育產品和教育服務，具有更多的社會屬性和很強的外部性，因此營利性民辦學校是一類公共性很強的企業，更應該承擔起社會責任，為民生的發展服務。

3.服務于民生的營利性民辦學校，能獲得更好的社會信譽度和更好的發展。自古以來，教育都是一項神圣的事業，大部分國家的大部分學校都是非營利性的。如果一個營利性民辦學校只關注營利，會有悖于教育事業的“神圣性”，很難贏得社會的信任，也很難獲得良好的發展。因此，只有把營利與社會公共利益有效結合，營利性民辦學校才能實現更好的發展。