民辦學校分類管理改革的關鍵：合理處置舉辦者產權

李文章

(廣東省教育研究院，廣東 廣州 510035)

民辦學校財產所有權歸屬不清、權益關系不明確等產權問題，是我國民辦教育領域長期以來爭議較多、久懸未決的核心問題之一。在不少研究者看來，對民辦學校進行營利性與非營利性分類管理，是解決民辦學校產權問題的重要突破口。2016年，國務院制定《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，在產權問題上給予積極的回應，對分類后新設立的營利性與非營利性民辦學校產權的界定比較明晰。但是，《若干意見》對2016年11月7日以前設立的尤其是繼續選擇登記為非營利性民辦學校的產權問題的規定仍存在較大的模糊空間和不確定性，對如何補償或者獎勵選擇非營利性辦學的出資者等也未作明確規定。因此，現實中不少舉辦者對分類管理改革持疑慮態度，擔心個人財產得不到保護，甚至錯誤地認為選擇非營利性辦學意味著個人財產“公共化”，亟須政府給予明確的解釋。產權是否明晰不僅影響個人和社會投資、興辦民辦學校的積極性，而且影響民辦學校資源配置效率和校本收益*方銘琳：《民辦高校產權明晰的法律保護》，《高等教育研究》2005年第8期，第57-61頁。。因此，準確把握我國民辦學校舉辦者的財產訴求特征、依法明晰產權歸屬和保護現有民辦學校舉辦者的辦學動力，對平穩推進現有民辦學校向非營利性與營利性辦學轉型，具有重要的現實意義。

一、舉辦者：“經濟人”的角色追求

行動是個人針對某些目的而對外部條件所作出的有意義的反應。在人性假設理論中，“經濟人”理論認為，經濟利益目的是人們決策行為中不可忽視的主要依據。“經濟人”作為經濟理論大廈的根基和邏輯起點，其思想源于古典經濟學創始人亞當·斯密《國富論》的有關論述。受法國啟蒙哲學家愛爾維修“利己主義是人的自然特性”思想的影響，亞當·斯密指出：“屠夫、釀酒家或烙面師供給我們每天所需的食物和飲料，不是出自恩惠，而是因為他們自利的打算。我們不說喚起別人利他心的話，而改說喚起利己心的話。就算我們自己有需要，也要說這樣做對他們有利。”[注]亞當·斯密著，張海峰、富強譯：《國富論》，安徽人民出版社2012年版，第7頁。在他的經濟理論體系中，個人對自我利益的渴求是人們從事交易、推動社會進步發展的最原始動力，這為經濟學的發展奠定了基本的范式。經后人的提煉與發展，帕累托在“邊際革命”后第一次把追求自身利益最大化的人概括為“經濟人”。

作為一個理論體系，“經濟人”命題主要包括以下三方面的具體內涵：第一，人性是自私自利的，利己是行動的主要動機，追求個人利益是人們從事某一活動的核心價值目標；第二，人是理性的動物，一般會根據所處的市場環境和個人價值等綜合信息，選擇成本相對較低、效益相對較高的方法；第三，人具有自我約束的規則意識，在追求個人目標的過程中，要遵循既定的社會法規體系，盡可能不損害他人的合法權益。經濟學理論的“經濟人”假設，滿足了對人的普遍行為的分析和解釋。“思想”一旦離開“利益”，就一定會使自己出丑。對正常人來說，經濟利益是隱藏在多數行為背后的深層驅動要素，實現個人經濟利益最大化是人的根本目的。

不同于西方以捐資辦學為基礎的私立教育發展歷史，改革開放以來我國民辦教育的恢復、興起與繁榮，從根本上講是社會資本自發尋求經濟利益、舉辦者自利性驅動的結果。全國人大教科文衛組織在調研中發現，全國90%以上的民辦學校是投資辦學的；根據浙江省民辦教育協會對省內近8 000所民辦學校的調研，僅1所學校是捐資辦學，其余都是投資辦學[注]沈劍光、鐘海：《民辦學校法人財產權與民辦教育分類管理》，《教育研究》2011年第12期，第37-40頁。。潘懋元等(2012)的研究同樣表明：“從總體來看，無論是以較少資金投入還是一次性資金投入舉辦的民辦學校，都屬于投資辦學。”[注]潘懋元、鄔大光、別敦榮：《我國民辦高等教育發展的第三條道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8頁。換言之，我國民辦學校舉辦者之所以投身于教育事業，初始目標更多的是為謀取潛在的市場利益。

從經濟利益角度來看，在分類管理改革中，現有民辦學校舉辦者必然對其產權提出主張和要求，因為產權是經濟關系與商業利益的核心所在。在所有民辦學校產權主體中，舉辦者占據核心位置，這是由民辦學校辦學經費來源結構及運行特征決定的。民辦學校舉辦者之所以對分類管理改革表示不理解、不積極參與，重要原因在于擔憂既有利益的喪失，或者說看不到制度改革的預期利益。

二、現有民辦學校產權制度：權利與義務失衡

產權制度是由于產權的界定、拆分、組合、交易和轉讓等導致發生的責權利關系及其變化的制度規范[注]吳易風、關學凌等：《產權理論與實踐》，中國人民大學出版社2010年版，第192頁。。盡管我國政府對民辦學校的產權制定了相關政策法規，但與現代產權制度的要求相比，仍不同程度存在問題和缺陷。目前，我國民辦學校產權制度存在的最突出問題是產權主體的權利與義務不相適應，制約了民間資金進入教育領域的積極性和創造性。

《民辦教育促進法實施條例》第八條規定：“民辦學校的舉辦者應當按時、足額履行出資義務。民辦學校存續期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學經費。民辦學校的舉辦者不得向學生、學生家長籌集資金舉辦民辦學校，不得向社會公開募集資金舉辦民辦學校。”可見，法律對民辦學校舉辦者出資責任的要求是明確的，是出資的第一責任人。根據資本市場“誰投資誰擔風險，誰投資誰受益”的基本邏輯，出資人應該享有法定的財產權利，同時承擔與其權利相對應的法定義務。有權利即有義務，兩者并存且相互制約，這是立法公平的基本要求。

然而，從我國民辦學校產權制度安排來看，財產權利與義務存在著不對稱的情況，即舉辦者作為民辦學校辦學資源的主要責任人，享有的財產權益極為有限。2002年出臺的《民辦教育促進法》第三十五條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”第三十六條規定：“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”即民辦學校的財產屬于學校法人財產，而投資人(不論是自然人還是其他法人)一旦投資民辦教育，所投入部分資產的管理和使用權將歸學校而不再歸投資者。又如第五十九條規定：“對民辦學校的財產按照下列順序清償：(一)應退受教育者學費、雜費和其他費用；(二)應發教職工的工資及應繳納的社會保險費用；(三)償還其他債務。民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律、行政法規的規定處理。”可見，法律并沒有明確返還出資人的投入，沒有規定清算后“剩余財產”的歸屬。

根據我國現有民辦教育政策法規，舉辦者在學校存續期間不享有學校財產所有權。唯一試圖平衡舉辦者財產權益的政策安排是“合理回報”。原《民辦教育促進法》第五十一條規定：“民辦學校在扣除辦學成本等費用后，出資人可以從辦學節余中取得合理回報。”“合理回報”似乎給了舉辦者獲取財產權益的選擇空間，但就法律意義上說，這與產權的法定收益權存在本質性區別。“合理回報”事實上僅僅是政府扶持與獎勵民辦學校舉辦者的一個手段，并非是產權的內在權益獲得，具有很強的主觀不確定性。如果是法定的產權收益，只需拷問回報“是否合法”，而不存在回報“是否合理”這一帶有道德性的詞語判斷。而且從實際情況看，這一制度的執行效果也不盡如人意。在實際的法人登記中，大多數舉辦者并沒有公開選擇“合理回報”，其原因是多方面的：從主觀方面來講，擔心選擇“合理回報”后可能存在招生、道德等辦學風險；從客觀方面來講，“合理回報”制度本身存在缺陷。盡管原《民辦教育促進法》規定取得“合理回報”的具體辦法由國務院制定，但國務院至今未出臺相關政策。可見，“合理回報”這一剩余索取權是有較大限制性的。

一方面，舉辦者承擔民辦學校的出資義務及相關連帶責任；另一方面，舉辦者既不擁有學校原始財產的所有權，也不享有學校增值財產的收益權，對舉辦者來說，權利少、責任多的制度設計，顯然有違產權設計的公平和正義原則。產權制度的設計缺陷導致一些舉辦者采取機會主義的短期行為，通過各種隱匿途徑如關聯交易、虛報辦學成本等轉移資產或獲取額外辦學收益，這在我國民辦教育發展中并不少見。

三、保障民辦學校舉辦者合法產權的三大著力點

產權保護和促進私人締約是市場機制發揮作用、促進經濟增長的關鍵。不同產權制度安排的績效是不同的，要充分發揮產權的功能，前提是產權制度要有清晰、合理的界定。分類管理改革歸根結底是舉辦者經濟利益關系的重構和調整，舉辦者作為民辦學校的核心利益相關者，是學校的最大資本投入者和最高管理決策者，其立場對分類管理改革的推動起著決定性作用。

2016年11月，全國人民代表大會常務委員會在《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》中對該決定公布前設立的選擇登記為非營利性民辦學校和營利性民辦學校舉辦者的合法權益分別作了規定，并明確“國務院及其教育行政等有關部門和各省、自治區、直轄市在依照本決定實施民辦學校分類管理改革時，應當充分考慮有關歷史和現實情況，保障民辦學校受教育者、教職工和舉辦者的合法權益，確保民辦學校分類管理改革平穩有序推進。”可見，要想積極穩妥地推進現有民辦學校向營利性與非營利性穩步分流，關鍵是要保護舉辦者應有的財產權益。

(一)堅守基本底線，確立舉辦者對原始投入的所有權

所有權作為產權的下位概念，是物權制度的核心和基礎，是最完全、最充分的物權。對于現存非捐資辦學的民辦學校來說，確立舉辦者的原始投入所有權，是穩定社會力量興辦教育、消除舉辦者思想包袱的底線。在確立舉辦者對原始投入的所有權時，需考慮去投入構成屬性，并根據不同屬性分別給予處理。

1.舉辦者在申請籌建和民辦學校正式登記前的各種實物性出資。這包括金錢、物資、土地和設備等個人投入。在程序上，這些實物性資金出資核算相對簡單和直接。需要注意的是，對過去舉辦者原始投入資產的核算，應堅持相對動態發展的原則。有一類民辦學校在創辦初期只有很少的資金投入，全靠舉辦者和教師們白手起家、艱苦創業發展起來，被稱為“滾動發展”的學校[注]文東茅：《走向公共教育：教育民營化的超越》，北京大學出版社2008年版，第64頁。，如1984年創立的黃河科技學院舉辦者胡大白30元起家，如今學校資產規模總量已達近10億元。如果僅以初始投入資本的絕對值為衡量標準，有些舉辦者現在所能擁有的原始財產可能僅為幾千元甚至幾百元，這顯然有失公平。在對該類民辦學校舉辦者進行原始實物性投入產權核算時，可考慮將學校歷年來的部分滾動投入以一定比例計入舉辦者原始產權范疇。

2.將人力資本投入等無形資產納入舉辦者原始產權構成。無形的資本付出，包括信用、專利權、知識產權、著作權和人力資本等其他財產權利。對大部分舉辦者來說，有形的資產投入估價相對簡單，更為復雜且繁重的任務是在辦學過程中投入的巨大人力資本和面臨的各種辦學壓力。許多舉辦者長期拿著低工資，他們的人力資本所創造的價值中很大一部分轉換成了學校的辦學積累，這部分積累相當于舉辦者的投資[注]張宏博：《中國私立大學有效經營的制度研究》，人民出版社2009年版，第72頁。。“沒有這樣一批主要是‘人力資本投入’創辦和發展起來的學校，就沒有中國民辦教育的今天。”[注]文東茅：《走向公共教育：教育民營化的超越》，北京大學出版社2008年版，第65頁。為此，在對舉辦者原始出資財產進行清算時，應酌情將人力資本視作財產出資進行估價。

(二)堅持增量原則，對舉辦者給予適當的財產增值激勵

實現財產增值是資本的自然天性，也是我國絕大多數民辦學校舉辦者的基本目的所在。目前，我國民辦學校的辦學累積已具有一定規模，由于相關法律滯后，這部分財產關系成為歷史遺留難題，至今未有法律法規對此作出明確規定。明晰增值部分的產權，是政府理解、尊重舉辦者的重要方面，也是體現解決歷史問題的一種姿態[注]徐緒卿：《我國民辦高校內部管理體制改革和創新研究》，中國社會科學出版社2012年版，第247頁。。因此，對繼續選擇非營利性辦學的現有舉辦者，應充分尊重其財產訴求。

1.在辦學盈余中給予舉辦者直接性獎勵。簡單來說，辦學盈余是指學校在總體收入上大于總體開支成本還有結余的經濟狀況。從實踐上看，我國民辦學校普遍存在不同程度的辦學盈余。對舉辦者從未獲取合理回報且教育教學質量較好、具有一定社會效益和社會聲譽的民辦學校，政府可根據辦學累積及資產增值的具體情況，參考學校出資人的實際出資比例及金融貸款基準利率等因素，在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，分階段或一次性給予物質獎勵。當前，我國部分地區已出臺的相關政策值得其他地區學習和借鑒。如《黑龍江省人民政府關于促進民辦教育發展的若干意見》提出，對辦學積累達到一定規模但沒有明確出資比例的舉辦者，根據其對學校發展的貢獻，經學校理事會或者董事會同意和審批機關核定，可以一次性給予舉辦者相當于學校凈資產(扣除國有資產和社會捐贈部分)15%的獎勵，作為舉辦者的初始出資額。

2.通過稅收減免給予舉辦者間接補償。稅收是許多國家激勵教育捐贈的重要財政工具。在2017年9月1日新《民辦教育促進法》生效之前，我國民辦學校作為民辦非企業單位法人并不在《公益事業捐贈法》涵蓋對象中，舉辦者無法享受稅收捐贈優惠，這也是我國民辦學校社會捐贈匱乏的重要因素之一；新法實施后，對于繼續選擇非營利性辦學且不要求原始產權的舉辦者，政府應依照我國《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》《慈善法》等法律規定，在稅收減免上給予補償。

(三)優化產權功能，完善產權運行保障機制

產權作為一種復數概念，內部包括多種權能要素。這些權能要素是可以分割和拆分的，能以不同的方式組合和運行，一個人可以擁有同一產權的所有權能，不同人也可以擁有同一產權的不同權能。現代經濟社會的發展顯示，所有產權權能歸屬于同一個主體并不能達到最高效率，而是要分配給不同的主體，這是產權歷史發展的基本規律。換句話說，不同的權能配置決定了產權功能的差異。因此，針對我國民辦學校舉辦者產權保護不足、整體運行效能不高等問題，需重新配置民辦學校產權權能要素，優化產權運行機制。

1.完善學校內部治理機制。按照效率和激勵導向，將學校產權在學校內部進行再認定和再分配，通過設置不同的權能配置，規定不同機構和個人的權利、責任、義務，實現產權結構的再優化。民辦學校目前存在的突出問題是舉辦者所有權與學校經營權混為一體，舉辦者既是董事長又是校長，權力高度集中，容易造成決策獨斷。因此，應根據產權可分離性的特征，將民辦學校的所有權與經營權分離。按照新《民辦教育促進法》第二十條“民辦學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理”的規定，保留舉辦者對過戶到民辦學校法人下的財產所有權及相應的收益權和監督權。

2.完善產權流轉機制。作為產權的基本屬性之一，可交易性意味著所有者有權按照市場契約關系進行財產交易，包括轉讓、出售、繼承和贈予等。產權流動性是衡量市場活力、激發產權主體創造性的重要標準，可為資源流向具有更高生產力的所有者提供激勵，有利于優化組織資本結構和資源配置效率。目前，我國民辦學校產權流動仍存在較多問題，表現在：產權流動客體單一、產權交易成本高以及流動程序不規范等。針對這些問題，政府應盡快完善產權流轉體系，擴大非實物權利形態的產權交易，如股權、債權等，建立健全民辦學校產權交易平臺；完善民辦學校產權交易相關法律體系，如建立學校財產權利救濟制度，規范產權交易的程序、規則，又如完善產權監督機制，明確舉辦者變更、退出機制；積極培育專業中介服務機構，建立專業的評估組織，規范對舉辦者投入民辦學校的資產評估程序；完善相關稅法，降低民辦學校產權交易成本等。