經濟新常態下地方政府投融資平臺轉型發展問題及對策

李茗+馬劍

【摘 要】在經濟新環境、新常態的發展趨勢中，地方投融資平臺在最初促進地方經濟發展中起到了巨大的作用，無論是資金的引流還是招商引資的開發，都為地方經濟發展注入了強勁的生命力。但隨著現行經濟環境發生轉變，地方政府需要對投融資平臺內外部環境進行深入分析判斷，找出在過去發展階段存在的問題，改革創新思路，探究在現有基礎上實現新的功用與發展方向，以此完善平臺的職能。本文從地方政府投融資平臺轉型階段所面臨的問題與發展現狀進行分析，探究在過去經濟高速發展階段存在的問題與缺陷，并根據后續發展的方向提出適宜的對策建議，保障平臺健康轉型發展且能繼續幫助地方經濟增長。

【關鍵詞】經濟新環境；地方政府投融資平臺；創新思路；發展建議對策

引言：

隨著近年來我國中央大力推進財稅制度政策的改革與發展，地方政府也在自身架構基礎上成立直屬當地政府的投融資平臺來招商引資以刺激經濟發展。通過土地資源及其他相關資源作為核心，為城市基礎設施建設及產業鏈發展籌措更多的資金，繼而從局部促進我國整體城市化的發展進程。但是需要注意的是，地方融資平臺在發展過程中產生了一些不利影響，尤其是在一些城市中由于融資規模及速度遠遠超過了城市發展的速度，導致債務高企，一定程度上導致當地經濟畸形發展，對城市居民的生態環境造成了破壞，我們經常可以在一些城市數據中看到城市的債務規模步步高升，但城市居民的存款、資產規模卻不斷創新低。為此國家針對這類情況循序進行監管并積極通過措施進行把控，力爭將地方政府的債務規?？刂圃谝欢ǔ潭葍取闹形覀兛梢园l現，當城市經濟發展不再良性，必然需要對投融資平臺進行正確的轉型。雖然平臺在經濟中起到舉足輕重的作用，但當務之急是通過改善投融資平臺結構與方向，重新梳理城市產業發展的方向，才能重新保持良性發展的態勢。

一、新常態下地方政府投融資平臺發展現狀

現行地方投融資平臺發展現狀首先就在于國家對地方不良發展，債務高企的情況加強監管，促使平臺進行相關轉型。在2014年10月國務院就對地方政府債務管理提出針對性意見，并且全國人大常委會也就此修改了預算法案，這兩個文件的誕生直接促使投融資平臺的陽光發展期的結束，進入嚴監管、正規程序化階段。此外中央文件對地方政府的債務管理機制進行了明確的流程化管理，直接收回地方政府融資渠道。地方政府在過去經濟高速發展的幾年中，大多數的產業基金、投融資標的都是依靠土地資產作為核心，延伸多渠道、多方向的資金運作，而國土資源部通過對土地資源的嚴格管理并設立專項資金使得各地政府投融資平臺的生存壓力愈發悲觀，轉型發展必然是板上釘釘的進程。

當然，中央在對地方投融資亂狀進行整合監管的同時，也在不斷給予一定的支持，幫助地方平臺進行改良平穩過渡。我國作為發展中國家，城鎮化的比率較低，相比于發達國家70%的標準，我國僅僅達到最高56.1%，這說明地方政府在地方經濟與民生建設上還有很長的路要走。而在現行經濟新常態環境下，若一味通過地方融資平臺與土地資源結合推動地區經濟發展，必然導致產業脫實入虛產生泡沫經濟。短期或許會使經濟發展很快，長遠來看則反而本末倒置。一個地方的經濟與民生必然需要有著支柱產業作為根基，扎實、穩定、支柱才能長遠。政府對此提供了相關政策支持，例如國開行等政策性銀行在中央的指導下對地方土地項目進行直接性的資金引導，幫助地方政府現有公共項目平穩過度收尾。在產業側重上政府對地方民生環境的偏好與發展方向進行扶持，對互聯網與金融行業進行嚴格管理，對實體經濟產業進行指導與資源幫助，意在幫助地方政府的經濟開發回歸本質，從土地資源過度利用回歸到實業興邦，增添民富的大方針中。

除了中央政府提供支持之外，地方政府也在密切關注本地投融資平臺轉型的方向與服務內容。從國發43號文下發到現在，雖然地方政府堅定執行中央政策的內容，但經濟轉型發展并非一蹴而就，需要結合當地經濟現狀以避免不必要的風險事件。因為地方政府投融資平臺的轉型是慢而平穩并繼續承擔著政府市政項目資金規劃的平臺，所以許多地方政府的投融資平臺在政策出臺后一段時間仍然是城市建設與社會發展所需資金主要的籌集渠道。作為地方政府建立的平臺進行轉型，轉型后必然要承載新時期的平臺職能，轉型期間離不開政府的大力支持，順利度過轉型期即可實現幫助經濟新常態時期地方經濟發展的需求。例如，現在不少城市和地區通過融資平臺成立的地方產業基金，專注服務與推動實業與技術產業的發展，把經濟發展的驅動力回歸本質，脫離地產資源的脈絡。而在這里其中，地方政府對投融資平臺轉型方向的把控則至關重要，所以密切關注就在所難免也恰到好處。

除宏觀與政府間的經濟發展推動外，平臺自身也要不斷優化升級，積極探索發展的新道路，而不是拘泥于某一領域，什么時期該側重哪類產業的支持就提供相關的資金與資源的幫助，才能建立良好健康的經濟增長生態環境。現行的政府投融資平臺職能逐漸剝離出來后，原有的經濟生態環境發生巨大變革，平臺原有的投融資模式已然不再適應市場的發展。但相較于民間平臺的轉型，政府投融資平臺依靠政府與政策背景可以從多個方向進行轉型探索，不應拘泥于單一方向，畢竟融資平臺的本質是招商引資為本地區的產業注入資源與生命力，從而進行產業升級與產業鏈的整合搭建。在過去幾年，由于房地產熱潮的鋪開，全國不少城市依靠自身有利因素把土地資源結合商業地產基金項目進行融資，利用炒作房地產撬動經濟增長，使得平臺本身誕生的意義也打上了問號。在經濟新常態時期投融資平臺轉型可以從運行方式進行轉變，如從工程型轉向經營性。對內從管理偏向轉變為服務偏向，充分發揮平臺服務本質，整合優質資源來為市場經濟注入驅動力，繼而為地方城市民生建設服務。所以，平臺發展注重精細化、專業化、嚴謹化，將更適應現行經濟環境的發展態勢。

二、新常態下地方政府投融資平臺轉型的必要性

平臺轉型的必要性，就要看投融資平臺所處的大環境對平臺需求標準的變化。從地方投融資發展來看，現階段地方投融資平臺的內部管理及經營并沒有很好的市場化，缺乏現代成熟的企業式經營管理及監管的組織架構，而是延續政府部門架構并將其應用在平臺之中。在實際經營中平臺一方面分屬地方政府卻又不受政府部門的監督，自身沒有完善高效的監管機制，導致許多借款與壞賬、挪用資金等問題頻頻發生，這都直接性的促使平臺轉型的必要性愈加明顯。從公開數據來看地方投融資平臺在地方經濟上的應用，雖然投融資平臺給當地來帶來許多的融資，但也給地方企業與政府增添了更加高企的負債總額，其中所存在的融資業務不規范、主題混亂等嚴重問題都促使這地方政府把平臺改革轉型列入地方發展的首要問題之一，其必要性不言而喻。endprint

經濟新常態是基于前期城鎮化比率增長引起城市基礎建設，繼而觸動的土地資源經濟發展。隨著城市基建發展項目上線的加速，各方面所需要的資金比率也隨之增加，若僅依靠地方政府與中央財政來覆蓋是不行的。因此，必然需要投融資平臺帶動民間資本踴躍投入國家產業基金中來，加快國家經濟發展速度。新常態下各地方政府不再僅僅重視土地資源帶動的房地產經濟，而是要轉向產業與土地結構優化改革，一方面革去上階段土地經濟的弊端，另一方面也是帶動平臺轉型進行多元化投融資服務，使其擺脫單一路徑更加多元化深層次融入經濟發展。

從我國一直以來改革發展的常規趨勢來看，之前我國所采用的分稅制導致中央稅收比率增高地方政府的收入比下降，所以地方政府為了改善自身財政支持，就建立了相關投融資平臺幫助本地商業與產業的引入和發展。平臺的創建最初需求較為單一，只是作為資金募集使用，但隨著不斷拓展經營范圍與覆蓋的領域，在實際運營上或是因為管理缺陷、或是因為機制的不完善，暴露出很多問題。所以，為了更好的促進投融資平臺正規化全面化的發展，確實需要地方政府推動投融資平臺的轉型。

三、新常態下地方政府投融資平臺轉型的基本原則和方向

新時期，新發展，地方政府的投融資平臺也要順應時代步伐，緊跟國家產業經濟調控的方向與趨勢提供適宜、專業的服務體系，從而實現投融資模式的有效創新且能實際應用。

在經濟新常態時期，平臺轉型的原則與方向可以概況為以下五個方面：

一是正確梳理地方政府與投融資平臺在經濟建設中的位置與關系。要明確兩方之間的責任與職能關系，從而使平臺可以從單純的政府融資平臺角色脫離出來，進行真正的市場化轉變，可以通過政府的引導以及在市場化趨勢下進行調節。政府不應干涉平臺公司的具體經營活動，不給平臺提供剛性兌付的擔保憑證，讓風險控制回歸平臺自身對市場反應的敏銳度與專業度上來，這樣才能更加成熟。

二是拓寬投融資平臺的資金來源。投融資平臺的資金來源應不僅僅依靠當地政府與銀行資本，也可以充分引入國企央企或者帶動民間資本的涌入。近幾年，一方面我國政府產業發展資金壓力過重，另一方面許多國企央企的資金大多趴在賬上沒有應用，造成資源的浪費。另外，民間資本由于沒有好的投資渠道引導，只能一味的投入到房地產行業中，不利于經濟發展。通過投融資平臺引入資金既可盤活社會資本也完善了平臺公司的現代化企業管理運行制度，使其名聲也有所宣揚。

三是增加投融資平臺經營范圍，真正實現多元化發展。我國金融機構的投資渠道與對象應多元多樣化，不應局限于某一地域或產業，應以投資為媒介融入城市基礎建設、文化民生及商業技術等多領域的發展建設。若有多余閑置資金也可以在其他城市進行投資，避免資源浪費。現行金融融資渠道越來越多，不僅有傳統的銀行信貸、信托、資產證券化等，還有新出臺的ppp項目、融資租賃等渠道都可以作為投融資平臺資金來源手段，這樣資金來源多樣化即可加快項目運作進程，還能降低存在的財務風險，資產負債結構也更為健康。

四、新常態下促進地方政府投融資平臺轉型的建議

首先，促進平臺的分類轉型，使平臺的職能更加明確細分?，F在經濟環境一方面是城鎮化發展，一方面是對土地資源經濟進行調整。這就要求地方政府的投融資平臺在后續的時間里最大化的發揮價值促進地方經濟發展。因此，在體制改革的過程中就需要將完全意義上的地方的投融資平臺轉化為普通性質的公司和企業，將完全非市場化的投融資平臺轉為地方公共管理性質的經營機構，將半市場化的平臺模式轉化非投融資性質的平臺。但是在實現平臺分類轉型的過程中需要注意的是，不僅要結合地方和我國經濟發展的現狀，而且要進行合理的規劃和預測，以前瞻性的眼光為前提實現地方政府投融資平臺的轉型。

其次，做好平臺資源與政府資源的整合工作。地方政府投融資平臺本身是對當地進行金融服務，積累了大量的資源。通過對現有資源的整合可以對轉型方向及現狀有清晰的認識，對債務方面的問題也將帶來十分重要的促進作用。因此，地方政府應做好自身資源與數據整合，充分調動起相關工作人員工作熱情與積極性。在內容方面要進行更加規范科學的制度建設，構建成熟高效的平臺架構。資源的整合可以對自身資源與優勢有清晰的認識，吸引外來資本也有著更為明確的方向與選擇，從而可以提高資本的使用效率。最后，通過混合所有制的發展來促進地方政府現有投融資平臺的優化，亦可以把城市化進程與產業發展形勢作為基礎來推動平臺整合和優化。

再次，做好風險防控工作成為平臺轉型的重點工作之一。平臺轉型不僅是經濟新常態的大趨勢，也是地方債務高企的防范之路。這個時期是最好的時期，也是要求最嚴格的時期，機遇與風險并存。平臺與地方政府要對內部人員的專業素養不斷進行培訓與審核，使他們能夠長久保持較高的專業技能及思維，避免因為人為因素帶來不必要的失誤，以控制風險和避免損失。對外投融資階段的工作要明確各方面的風險點，對已知與潛在的風險都要做好風險評估，避免無謂的損失和不可控的危機，從而讓資產回歸良性運作。作為地方政府的投融資平臺，應當首要對項目的風險做可行性評估，并對風險建立應對方案后再落實轉型工作。

最后，做好中長期規劃和人員培養工作。就目前地方政府所處的市場環境和經濟環境來看，要想促進地方政府投融資平臺實現更快更好的改革和發展，將可能遇到的經營風險和潛在風險降到最低，做好中長期規劃和人員培養工作就顯得尤為重要了。因此，在中長期規劃方面，地方政府融資平臺公司要以市場發展的實際變化為基礎，完善公司基礎性框架結構，樹立長遠的發展眼光，做好公司整體戰略規劃和布局，協調公司的經營能力，采用現代化的信息技術，在做好公司規劃工作的同時拓寬融資渠道，進而促進地方投融資平臺實現更快更好的轉型和發展。在人員培養方面，地方政府融資平臺公司的領導者要明白人才建設對投融資平臺轉型發展的重要作用，通過讓自身掌握更多的專業知識達到以身作則的示范效果。

需要注意的是，如今的城鎮化發展已經不僅僅是單一追求物質上的豐富與空間上的拓展，而是要更加深入的提升城市品質、文化、生態等多方面功能配套設施，打造宜居宜業的可持續發展生態城市環境，以及吸引更多的人才涌入。地方政府投融資平臺需要不斷用市場化的模式提高經營管理水平，實現管理模式制度化。投融資平臺需要立足于國家發展與市場趨勢，對發展方向、長遠目標有明確的規劃，用管理模式與層次化運行來保證平臺合理、有序、正規運營。用制度來明確人的職能、錢的應用、權的范圍，讓權力與決策可以在地方政府發展經濟民生的過程中充分發光發熱。就現行新型城市化發展政策，作為投融資平臺一定要緊跟政府政策導向的開發建設目標積極參與資金融通，主動協調政府各部門之間的支持。當投融資平臺融入市場大環境后，就不再是僅有單一的投融資職能，而是可以對市場與經濟發展進行分析，找出最適合當地發展的資金融通方式，使經濟可以良性發展。

五、總結

經濟新常態環境下，地方政府的投融資平臺面臨的機遇與風險并存。如何進行更優質的配比，建立高效可持續的資產運作平臺，這就需要專業人士對現有的地方政府投融資平臺所處的當地經濟環境進行具體分析，尋找出最合適當地投融資平臺的轉型方向，以便更好的服務地方民生經濟。但是無論如何轉型，還是要堅持建立之初政府所賦予的促進經濟發展的使命，平臺本身也應結合多年來的歷史工作經驗和所掌握的先進理論知識提出更多更高效的建議與方案，以促進投融資平臺未來轉型成功后更加專業高效的運行以及長久穩定的發展。

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