環(huán)境行政執(zhí)法現(xiàn)存問題及解決對策

賴晴汕

【摘 要】近年來，我國日趨重視環(huán)境保護相關工作，在主要領域我國環(huán)境行政執(zhí)法基本做到有法可依，也已經(jīng)基本形成了一個相對完整的政策制度體系。但是在地方環(huán)保部門行政執(zhí)法工作實踐中，還存在立法強、執(zhí)法弱，重形式、輕成效等問題。現(xiàn)階段，我國環(huán)境保護制度建設雖取得重大進步，但仍應直面現(xiàn)存問題并積極尋找解決對策。

【關鍵詞】環(huán)境行政執(zhí)法；地方環(huán)保部門；地方性政策法規(guī)；環(huán)境行政處罰

一、現(xiàn)存問題

（一）經(jīng)濟建設與環(huán)境保護的沖突仍然存在

任何探討環(huán)境保護的問題都不能避免談及其與經(jīng)濟發(fā)展需要存在的內在沖突。一些大型企業(yè)作為地方GDP的支柱，并不忌憚地方環(huán)保部門，只有在新的環(huán)境保護法律政策出臺或者面臨環(huán)境檢查時，才會引起重視，或者說，至少一些暗地里偷排的企業(yè)會有所收斂。但是，當環(huán)保部門監(jiān)控力度減弱，問題又會重新顯現(xiàn)。對于新興的中小企業(yè)，一些企業(yè)依仗“法不責眾”的心理公然排污，而地方環(huán)保部門執(zhí)法人員數(shù)量有限，對于新增的大量中小企業(yè)，也存在心有余而力不足的問題。地方環(huán)保部門還存在“稻草人”式監(jiān)管，在對重點違法違規(guī)行為執(zhí)法發(fā)揮了震懾和高壓作用后，其執(zhí)法力度會逐漸式微；在對激增的中小企業(yè)的“小違法”“小違規(guī)”行為監(jiān)管上，無論是從執(zhí)法覆蓋面還是從執(zhí)法檢查的頻率上也存在的大量盲點問題。雖然日漸完善的環(huán)保立法一定程度上加強了地方環(huán)境保護部門監(jiān)管力度，樹立了地方環(huán)保部門權威，但從環(huán)保行政執(zhí)法實踐上看，一是環(huán)境保護意識還未深入人心，無論是從法律還是道德層面都沒有成為規(guī)范企業(yè)發(fā)展的準繩；二是面對巨大的經(jīng)濟利益和相對較輕的行政處罰，環(huán)境行政執(zhí)法的震懾力還遠遠不夠。

（二）地方環(huán)保行政執(zhí)法制度完善速度跟不上立法節(jié)奏

從2015年新環(huán)保法正式生效后，國家又相繼修訂了一系列環(huán)境保護相關法律，我國環(huán)境保護法律法規(guī)出臺已經(jīng)進入了高速發(fā)展的階段，在加快環(huán)保法制化進程中成果頗豐。但是，在各地方環(huán)保部門落實相關法律法規(guī)和中央有關規(guī)定上，環(huán)境行政執(zhí)法在普遍監(jiān)管、長效機制和公平執(zhí)法方面還存在一系列問題。以近年來加大力度監(jiān)管的機動車排氣污染為例，新大氣法規(guī)定，檢測人員和檢測機構對檢測數(shù)據(jù)的真實性負責，加大了對檢測結果弄虛作假的處罰力度。各地方環(huán)保部門對此類環(huán)境違法行為的行政處罰也登上了各新聞媒體的版面，但實際上，此類案件處罰數(shù)量也遠低于實際的存在違法行為數(shù)量。在環(huán)境行政執(zhí)法上，如何做到全面的監(jiān)督；面對巨大的機動車數(shù)量，如何建立合理的抽查機制；在行政執(zhí)法的證據(jù)收集上，如何有力的佐證違法事實；在行政處罰的結果上，如何能讓被處罰檢測機構認同處罰結果，都是環(huán)保執(zhí)法部門應該迫切解決的問題。從而在環(huán)保實踐中，貫徹落實中央出臺的政策法規(guī)，真正履行環(huán)境保護職責，切實保障人民群眾的根本利益。

（三）政策變化對環(huán)境執(zhí)法的影響

近年來，隨著環(huán)境問題的日益凸顯，環(huán)境保護的呼聲高漲，為解決突出環(huán)境問題各種政策也相應出臺。但在落實中央各項政策制度的同時，地方政府和環(huán)境保護部門應該結合各地實際，分階段逐步推進新形式新政策，避免過于激進帶來的不利影響。比如，在近日，在落實環(huán)保部出臺的《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，完成“禁煤區(qū)”建設任務時，應綜合考慮國家和地區(qū)的可替代能源產(chǎn)量，預估因供求變化造成的價格變化，本地區(qū)生活生產(chǎn)能否承受由此帶來的成本變化。在作出“取締”、“拆除”、“清零”等不可逆的行政處罰時，是否考慮到行政相對人的合法利益。在這一問題上，也充分體現(xiàn)了作為環(huán)境執(zhí)法部門責任的復雜性，一方面，作為行政處罰主體，我們要嚴厲打擊環(huán)境違法行為，營造綠色健康的生態(tài)環(huán)境，保障公民的健康權；另一方面，作為國家公權力機構，我們也要保證公平公正地作出的行政處罰，體現(xiàn)執(zhí)法機構的權威性和公信力，讓行政相對人對處罰結果信服。

（四）基層執(zhí)法人員素質有待提高

隨著近年來法治思想的不斷普及，越來越多的行政相對人也學會通過司法監(jiān)督進行行政復議，通過信訪途徑進行投訴舉報，或利用網(wǎng)絡平臺輿論監(jiān)督的力量保護自己的權益。這也進一步地督促環(huán)境行政執(zhí)法部門的基層執(zhí)法人員提高業(yè)務水平、法律素養(yǎng)，在程序法和實體法上都嚴格依法行政。因此，基層環(huán)保執(zhí)法機構知識老化有待更新、執(zhí)法素質有待提高，人員不足有待配齊。對于執(zhí)法人員的培訓制度、考核制度、監(jiān)管制度的完善也迫在眉睫。

二、解決對策

（一）加強環(huán)境保護宣傳教育，嚴格落實環(huán)境責任制度

在環(huán)境保護意識宣傳普及方面，要深化落實科學發(fā)展觀，堅持發(fā)展綠色經(jīng)濟。無論是從政府規(guī)劃，環(huán)保部門監(jiān)管還是企業(yè)自身發(fā)展，都要從意識上發(fā)生根本轉變，堅信環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的互利共生是完全可行的，避免走“先污染后治理”的老路。加強環(huán)境執(zhí)法力度，使排污企業(yè)嚴格遵守法律，不敢越雷池一步；政府也要像重視經(jīng)濟發(fā)展一樣重視環(huán)境保護，加大對環(huán)保部門的政策支持、技術支持；引入社會力量，將社會大眾的支持力轉化成實際的參與力，共同對抗污染者，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調共生。

（二）加快地方環(huán)保制度體系的完善

地方環(huán)境保護部門實際上接受上級環(huán)保部門和地方政府的雙重領導，從環(huán)境保護工作實際操作上看，要避免地方環(huán)保部門陷入“兩難”的境地。避免環(huán)保部門“責大而權輕”，不能將環(huán)境保護工作的不得力簡單歸咎于環(huán)境保護部門的不作為，而應從更深層的社會機制思考和入手。一是，協(xié)調統(tǒng)一政府各部門在城市規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護中的分工和責任；二是，要加強內部監(jiān)督、公眾參與，完善信訪舉報制度，避免形成“群眾不舉報不查、輿論不施壓不查和政府不交辦不查”的局面；三是，制度落實要扣細節(jié)、重實效，制度制定要綜合考慮到地方實際情況，具有實踐可操作性；要考慮到行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣；同時一方面要切實保障人民群眾的利益，另一方面要兼顧行政相對人的合法利益，保證行政執(zhí)法公平公正有公信力和權威性。

（三）推進重大決策科學化、民主化、法制化

對涉及群眾切身利益，關乎重大民生的重大決策，要開展民意調查、專家論證和風險決策，利用多樣化平臺征求公眾意見，并及時進行信息公開。運用非強制執(zhí)法手段，通過行政指導、行政建議、行政提示、行政約談、行政警示等非強制執(zhí)法方式，贏得行政相對人的理解和支持。并對重要的法律法規(guī)規(guī)范性文件進行解讀，讓行政相對人在懂法的基礎上守法。

（四）提高行政執(zhí)法人員素質

要加強行政執(zhí)法人員資格管理，保證執(zhí)法人員具備法治思維和依法行政能力，所有執(zhí)法人員必須持證上崗。要建立行政執(zhí)法人員考核制度，嚴格明確獎懲，將考核結果與職務級別掛鉤，從而約束行政執(zhí)法人員行為。要健全環(huán)境舉報投訴信訪制度，自覺接受司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和社會監(jiān)督。

【參考文獻】

[1]陳濤、左茜，《“稻草人化”與“去稻草人化”——中國地方環(huán)保部門角色式微及其矯正策略》，中州學刊，2010年7月第4期，第110頁；

[2]《中華人民共和國大氣污染防治法》第112條；

[3]張丹平、孫江河，《環(huán)境執(zhí)法工作中存在的問題、成因及對策分析》，《節(jié)約資源與環(huán)保》2013年第3期；

[4]李春成，《地方環(huán)保部門職責履行中的兩難》，《學海》2008年第4期；

[5]孫瑞灼，《政府“三不查”企業(yè)，“三不怕”》，《中國化工報》2008年10月10日.