對(duì)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升現(xiàn)狀的幾點(diǎn)探究

馮曉曉

【摘 要】2014年9月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)[2014]14號(hào)），首次明確新錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)最低服務(wù)年限為5年，上級(jí)機(jī)關(guān)一般不得借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，撤除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升的一個(gè)“跳板”。這一《意見》的出臺(tái)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員中間引起了軒然大波，隨之引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員對(duì)晉升的憂慮和對(duì)未來的迷惘。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員；公務(wù)員晉升

一、公務(wù)員晉升的相關(guān)概念

（一）公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別設(shè)置

根據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》（中共中央2006年4月9日印發(fā)），職務(wù)和級(jí)別是實(shí)施公務(wù)員管理，確定公務(wù)員政治待遇、工作待遇和生活待遇的依據(jù)。公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其中，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在廳局級(jí)以下設(shè)置。公務(wù)員級(jí)別根據(jù)其所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、工作實(shí)績和資歷確定，由低至高依次為二十七級(jí)至一級(jí)。公務(wù)員累計(jì)5年定期考核結(jié)果均為稱職以上等次的，可以在職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別范圍內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別。公務(wù)員的工資福利等待遇很大程度上由職級(jí)決定

公務(wù)員職務(wù)晉升是指公務(wù)員管理機(jī)關(guān)根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，綜合考慮國家管理需要和公務(wù)員的自身表現(xiàn)，將公務(wù)員的職務(wù)由低層次升到高層次。而級(jí)別晉升主要解決公務(wù)員職務(wù)發(fā)展渠道狹窄和基層公務(wù)員晉升空間過小的問題。

（二）公務(wù)員職務(wù)晉升的方式

我國公務(wù)員的晉升方式通常有以下幾種方式：一是內(nèi)部晉升制。它是指某一級(jí)職位出現(xiàn)空缺時(shí)，由本部門職務(wù)較低的公務(wù)員升任補(bǔ)充。該制度盡管有利于工作的連續(xù)性和工作隊(duì)伍的穩(wěn)定，但縮小了晉升人員的選擇范圍，不利于人才交流，并且易產(chǎn)生暮氣和因循守舊的思想，影響政府工作效率。二是外補(bǔ)制。它是指在某一級(jí)職位出現(xiàn)空缺時(shí)，由本部門以外的職務(wù)較低人員升任補(bǔ)充，是內(nèi)部晉升制的一種必要的補(bǔ)充方式。三是委任晉升制。由任免機(jī)關(guān)在其任免權(quán)限范圍內(nèi)，直接確定并委派某人擔(dān)任一定職務(wù)。委任者掌握著人員晉升的權(quán)力。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升現(xiàn)狀和存在問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升現(xiàn)狀

一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的晉升渠道主要有三種方式：一是職位層級(jí)遞升，即從普通科員逐級(jí)晉升成為副科級(jí)的副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長或黨委副書記、正科級(jí)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長或黨委書記，從而進(jìn)一步升遷。二是通過借調(diào)、調(diào)動(dòng)等方式進(jìn)入上級(jí)單位。三是通過參加縣、市級(jí)的遴選、選調(diào)考試或重新參加公務(wù)員考試以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗和晉升。

然而，2014年《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》的出臺(tái)，以及2015年國家公務(wù)員招考通告中對(duì)于中央機(jī)關(guān)的公務(wù)員錄用考試不再面向在職公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理機(jī)關(guān)（單位）工作人員的規(guī)定。分別縮窄、堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員通過借調(diào)、調(diào)任和參加公務(wù)員考試實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗和晉升的渠道。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升制度存在的問題

1.職務(wù)晉升空間狹小

在中國黨政機(jī)構(gòu)級(jí)別中，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員提供的職務(wù)晉升臺(tái)階僅有鄉(xiāng)科級(jí)正職和副職兩個(gè)職位，按照5年換屆一次，每屆有2—3 名干部提拔到副科級(jí)崗位，新提拔干部年齡一般在45周歲以下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員只能在科員這個(gè)級(jí)別走完仕途。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部行列中，最高職位當(dāng)屬黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，其職務(wù)一般為鄉(xiāng)科級(jí)正職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步升遷的空間其實(shí)也不并大。

2.潛規(guī)則對(duì)組織文化的破壞

潛規(guī)則在中國這個(gè)人情關(guān)系復(fù)雜的社會(huì)還存在著很大的生存空間。有人認(rèn)為，關(guān)系在干部的仕途中往往能起重要的作用，有時(shí)甚至?xí)歉拘缘淖饔谩Ｍǔ５年P(guān)系類型主要包括家族、同鄉(xiāng)、同學(xué)、戰(zhàn)友等。當(dāng)私人關(guān)系蔓延到組織人事領(lǐng)域后，一方面，上級(jí)主管個(gè)人完全按遠(yuǎn)近親疏和主觀意志決定下級(jí)的升遷，善于奉迎者較容易被提拔；另一方面，上級(jí)官員為了鞏固自己的地位與謀取私利，往往傾向于選拔自己圈子里對(duì)自己忠誠的人，通過提拔下級(jí)官員來獲取他們對(duì)自己的支持。

3.考評(píng)機(jī)制不夠科學(xué)

考察是公務(wù)員人事選拔中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然現(xiàn)行的公務(wù)員晉升制度對(duì)于公務(wù)員要考察什么、如何考察、考察的重點(diǎn)、和考察的手段方面都有明確規(guī)定，但是在實(shí)際操作中效果并不盡人意。一是缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)，定性的東西多，定量的東西少，難以準(zhǔn)確把握；二來適用范圍有限，囿于工作領(lǐng)域，主要考察公務(wù)員的工作表現(xiàn)和群眾意見。對(duì)公務(wù)員工作職責(zé)以外如道德情操等情況考察不多，得不出全面的評(píng)判，在實(shí)踐中漏洞百出。

三、應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升問題的對(duì)策建議

（一）發(fā)揮好級(jí)別晉升的輔助激勵(lì)作用

公務(wù)員的晉升除了職務(wù)晉升外，還有級(jí)別晉升，而級(jí)別晉升與公務(wù)員的工資福利待遇息息相關(guān)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職數(shù)限制的客觀存在，可以通過級(jí)別晉升，來緩解公務(wù)員職務(wù)發(fā)展渠道過于單一和晉升臺(tái)階過少的問題。應(yīng)提高級(jí)別晉升增加工資的額度，并適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的津貼和補(bǔ)貼，同時(shí)實(shí)行績效工資，實(shí)現(xiàn)更能體現(xiàn)干部工作努力與貢獻(xiàn)程度的工資供給方式。

（二）建立科學(xué)的晉升考核機(jī)制

一方面，嚴(yán)格晉升考核程序，確保公平公正。另一方面，加強(qiáng)日常考核。探索建立干部個(gè)人工作業(yè)績評(píng)估體系，建立崗位指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲體系，形成工作業(yè)績與收入分配、選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰相掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。把各類崗位的職責(zé)量化成若干考評(píng)要素，綜合工作完成情況和工作難易程度進(jìn)行量化評(píng)分。根據(jù)得分情況兌現(xiàn)工資福利，并且把年終考評(píng)情況作為年度考核、獎(jiǎng)勵(lì)表彰和提拔任用的主要依據(jù)，努力實(shí)現(xiàn)職效量化、考核量化、獎(jiǎng)勵(lì)量化。

（三）探索多源晉升方式

全面貫徹落實(shí)2013年5月中組部、人社部制定印發(fā)《公務(wù)員公開遴選辦法（試行）》和《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)[2014]14號(hào)），從根本上破除影響基層公務(wù)員成長的“天花板”效應(yīng)，暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升的“專車道”，通過建立競爭性選拔的機(jī)制，完善和延長鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的培養(yǎng)和選拔鏈條。

加強(qiáng)職業(yè)崗位之間的交流，安排年輕有為的機(jī)關(guān)公務(wù)員到基層崗位上掛職鍛煉，讓在基層崗位上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)同時(shí)工作能力又較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員到上級(jí)或重要崗位上去交流，進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的梯隊(duì)建設(shè)。

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