限塑令的實施困境與制度完善

摘 要 塑料袋以其便捷、實用，經(jīng)濟等特點在商品包裝領(lǐng)域深受青睞，但塑料袋的過度使用造成了巨大的資源浪費和環(huán)境問題。隨著快遞、外賣等行業(yè)的迅速崛起，塑料制品向綠色經(jīng)濟發(fā)起新一輪的挑戰(zhàn)。限塑令的實施標(biāo)志著塑料袋的使用和管理進(jìn)入規(guī)范化時代，但是基于限塑令本身的不完善以及執(zhí)行中暴露出來的現(xiàn)實問題使得限塑令遭遇困境。本文從實證研究的角度分析限塑令的實施現(xiàn)狀，指出限塑令在實施過程中出現(xiàn)的問題，并提出我國在規(guī)制塑料袋方面的可行性建議。

關(guān)鍵詞 限塑令 白色污染 激勵機制

基金項目：本文系南京信息工程大學(xué)2016年度大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“限塑令的實施困境與立法完善——以南京地區(qū)為樣本”（項目編號：201610300134）的成果之一。

作者簡介：王靈鈴，南京信息工程大學(xué)，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.264

一、 限塑令的實施現(xiàn)狀

所謂“限塑令”即實行塑料購物袋有償使用制度并且禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。這一公共政策的出臺體現(xiàn)了我國治理“白色污染”、建設(shè)生態(tài)文明社會的決心，也是我國勇于承擔(dān)國際責(zé)任的重要舉措，受到社會各界的廣泛關(guān)注。近期，淘寶推出共享快遞盒，肯尼亞正式施行“限塑令”等報道再次將公眾的視野聚焦到我國的限塑令上。

限塑令實施初期，取得了顯著的社會效果，僅就零售行業(yè)而言，塑料袋的使用率就下降了66%，每年減少使用近400億個塑料袋。然而這種局面并未持續(xù)太久，隨著時間的推移，免費塑料袋開始卷土重來。

近日，中國青年報社會調(diào)查中心聯(lián)合問卷網(wǎng)展開了一項關(guān)于限塑令的社會調(diào)查，在2007位受訪者中，58.1%的受訪者表示限塑令的實施效果不佳，86.4%的受訪者認(rèn)為需要對塑料袋使用情況進(jìn)一步治理。限塑令緣何陷入實施困境？一方面是由于限塑令本身存在一定的局限性，另一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況新問題。例如，據(jù)統(tǒng)計快遞行業(yè)一年需要消耗120億個塑料袋、247億米的封箱膠帶。廢棄塑料制品進(jìn)入環(huán)境后很難降解，不僅造成視覺污染而且嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，威脅生物生存。為提升限塑令的實施效果、避免新興產(chǎn)業(yè)對限塑令造成更大的沖擊、規(guī)制塑料袋的使用、扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的實施困境，有必要對限塑令進(jìn)行完善。

二、限塑令的實施困境分析

（一）限塑令自身缺陷

1.替代品尚不成熟

塑料袋是當(dāng)下人們?nèi)粘Ｉ钪惺褂米顝V泛的包裝用品，其替代品主要是厚度超過0.025mm的可降解塑料袋、紙袋和無紡布袋。可降解塑料袋雖然在降解時間上明顯優(yōu)于傳統(tǒng)的PE塑料袋，但是仍不能完全消除“視覺污染”，由于技術(shù)方面的原因，可降解塑料袋也會對環(huán)境造成負(fù)擔(dān)并且難以回收利用。市面上的紙袋價格較高，存在隔熱性差、極易滲漏的缺點，且每生產(chǎn)4萬個紙袋需耗費1噸紙漿、300多立方米的林木，制作過程中又會造成水體污染。而布袋一方面價格比較高，二次使用次數(shù)有限，而且因清洗比較復(fù)雜，將浪費更多的水資源。現(xiàn)有替代品尚且無法完全達(dá)到大眾所期許的效用，這直接影響到消費者的使用欲望。

2.“限塑令”幾乎淪為“賣塑令”

限塑令要求銷售者不再提供厚度小于0.025mm的超薄塑料袋，但對厚度大于0.025mm的塑料袋實行有償使用。可見，銷售者并不會因為限塑令的實施而遭遇利益的損失，相反，通過有償使用制度，銷售者甚至可以與塑料袋生產(chǎn)商一起通過提供有償塑料袋而獲得利潤。

雖然這有利于消費者樹立環(huán)保意識，減少塑料袋使用量，但是造成白色污染并非消費者單方行為，生產(chǎn)者、銷售者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，根據(jù)污染者付費原則，僅由消費者負(fù)擔(dān)行為費用存在一定的不合理之處。消費者對塑料袋有依賴，銷售者和經(jīng)營者有利益，故而限塑令在實施多年之后，塑料袋依然存在極大的生存空間。

3.限塑令缺乏配套措施

限塑令主要是禁止性規(guī)范，缺乏引導(dǎo)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型、銷售者擔(dān)責(zé)、消費者少使用甚至不使用的配套性措施。在現(xiàn)實生活中，部分經(jīng)營者為獲取更大的利潤空間，要么以提供免費塑料袋為營銷手段、要么以有償提供塑料袋來賺取差價。前者雖然有違限塑令的規(guī)定，但是鑒于違法成本不高、監(jiān)管不嚴(yán)，許多經(jīng)營者竟以身試法。后者則導(dǎo)致經(jīng)營者占據(jù)利益的制高點，不少消費者則因支付相應(yīng)對價而肆意購買使用塑料購物袋。此種模式下消費者鮮有道德顧慮，經(jīng)營者反倒可以從中獲利。

另一方面，根據(jù)商務(wù)部公布的《塑料購物袋有償使用管理辦法》，商品銷售場所提供的塑料預(yù)包裝袋并沒有納入到有償使用的范疇。這一規(guī)定可能引發(fā)一定的道德危機，部分消費者以免費提供的塑料預(yù)包裝袋來代替有償使用的背心袋，在購物時大量撕取免費提供的塑料預(yù)包裝袋。一些不良商家和廠家為迎合需要，增加了塑料預(yù)包裝袋的供給量甚至加大了塑料預(yù)包裝袋的尺寸。倘若沒有其他配套的硬性措施作為支撐，限塑令很難達(dá)到理想的效果。

（二）限塑令的執(zhí)行

1.多頭執(zhí)法導(dǎo)致限塑令的消極執(zhí)法

在執(zhí)行主體上存在多部門負(fù)責(zé)，但最終無人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。“限塑令”作為一項涉及塑料袋生產(chǎn)、銷售、使用各個環(huán)節(jié)的公共政策，涉及到發(fā)改委、商務(wù)部、質(zhì)檢、工商、環(huán)保、科技、財政、稅務(wù)等多個政府部門，而各個部門質(zhì)檢并沒有制定具體實施措施和相關(guān)的配套制度。這在很大程度上造成監(jiān)管不明，給了部分違反者以喘息之機，“白色污染”愈演愈烈。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制使用生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》雖然明確賦予了工商行政等相關(guān)部門的監(jiān)管處罰權(quán)，但未落實完善的管理責(zé)任制，缺乏綜合性治理手段。加之各集市、農(nóng)貿(mào)市場的攤位主體眾多，流通性比較大，管理上比較困難，因而造成各部門之間相互推諉、監(jiān)管缺位。

2.環(huán)保意識有待進(jìn)一步提高

消費者的環(huán)保觀念對限塑令的實施具有極其重要的影響，但對于我國消費者而言因缺乏明確的提示信息，導(dǎo)致肆意購買、隨意丟棄不可降解塑料的現(xiàn)象屢禁不止。雖然消費者十分認(rèn)同限塑令的所蘊含的現(xiàn)實意義，但是僅靠“限塑令”讓消費者被動地使用環(huán)保袋等替代品，或者投機式得使用塑料預(yù)包裝袋，并不能在真正意義上樹立起環(huán)保意識。加之，我國目前的垃圾減量化處理缺陷、塑料袋回收利用率低、消費者多年的生活習(xí)慣并不能在短時間內(nèi)得到改變，以上種種將不可避免地對水源、土壤造成嚴(yán)重破壞。

三、化解“限塑令”實施困境的對策研究

（一）尋找塑料袋的替代品，加大環(huán)境科技攻關(guān)扶持力度

塑料袋被稱為“人類最糟糕的發(fā)明”，廢棄的塑料制品難以降解，嚴(yán)重威脅生態(tài)系統(tǒng)平衡。因此，開發(fā)塑料袋的替代品意義重大。目前可降解塑料袋的研發(fā)工作取得了一定的進(jìn)展，但是由于成本偏高，降解周期長等問題，使得可降解塑料袋尚且不宜大范圍推廣。研發(fā)有效的替代品、加大環(huán)保科技攻關(guān)是當(dāng)下推動限塑令貫徹實的必經(jīng)之路。政府部門應(yīng)當(dāng)增加環(huán)境科研經(jīng)費投入，加大科技創(chuàng)新力度，為環(huán)境科技攻關(guān)提供強大的政策支持。同時，還應(yīng)當(dāng)大力支持傳統(tǒng)塑料袋生產(chǎn)商轉(zhuǎn)型從事環(huán)保袋的制造，對技術(shù)加以革新，特別是開發(fā)和優(yōu)化替代品的，政府可通過撥劃更多的資金或者提供免息貸款等方式予以支持。

（二）延長監(jiān)管鏈條、去除利益關(guān)系掣肘

在“限塑令時代”，商家成為政策有效實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有償使用塑料袋導(dǎo)致純粹由消費者一方為“白色污染”買單，商家占據(jù)利益的制高點，這樣顯然有違限塑的初衷。這就需要對塑料袋的生產(chǎn)、使用。回收等各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，實行全過程管理。

一方面，鼓勵塑料袋的回收利用，對企業(yè)和個人自主從事塑料袋回收利用的給予獎勵。

另一方面，創(chuàng)新監(jiān)管方式，豐富執(zhí)行手段。部分國家采用包裝用品的回收押金制度，超市不再銷售塑料袋，而是提供出租服務(wù)，從而斬斷零售場所與塑料袋供應(yīng)商之間的利益輸送，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（三）加強執(zhí)行監(jiān)督、加大懲處力度

針對限塑令執(zhí)行中出現(xiàn)的死角，以及惡意規(guī)避的現(xiàn)象，可以發(fā)動民眾予以監(jiān)督，同時也要看到媒體在監(jiān)督執(zhí)行中發(fā)揮的獨特作用。信息化時代為公眾參與社會管理提供了十分便捷的條件，隨著電腦、智能手機的普及，公眾利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)督具有現(xiàn)實的可行性。公眾可以通過批評、建議、信訪、巡視、社會調(diào)查、意見征詢、聽證會、舉報等多種方式對限塑令的實施狀況進(jìn)行監(jiān)督，這恰恰體現(xiàn)了民主原則的體現(xiàn)，也能使民眾參與監(jiān)督的過程中，樹立和提高環(huán)保意識。

目前限塑令在實施上還未落實完善的管理責(zé)任制，對違法商家的查處力度并不夠。有必要進(jìn)一步完善工作考核機制，增強行政監(jiān)管部們履行職責(zé)的內(nèi)在動力。

其次，應(yīng)當(dāng)加強重點區(qū)域的執(zhí)法力度，對違反者依法懲處。

最后，還需調(diào)動社會、市場和消費者的力量共同參與，以形成良好的執(zhí)行互動。

（四）建立激勵機制、加強環(huán)保宣傳

韓國在規(guī)定限塑令的同時還要求市場主體將購物袋有償使用的收入用于向消費者免費贈送環(huán)保購物袋、捐助環(huán)保社團、為環(huán)衛(wèi)工人子女提供獎學(xué)金等事項，這不僅有利于激勵商家自覺承擔(dān)社會責(zé)任，而且有助于引導(dǎo)消費者綠色購物。當(dāng)前我國仍有部分民眾尚未樹立起環(huán)保意識，在依靠傳統(tǒng)方式進(jìn)行宣傳教育時，還應(yīng)積極探索新型的開放式的多維度的聯(lián)動宣傳教育模式，例如通過建立微信公眾號，推送環(huán)保小知識和回收小妙招，鼓勵人們積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]苑秀芹.“限塑令”實施中的政府管理缺失研究.前沿.2010（6）.

[2]單佳.八年限塑令，有用還是無用.生態(tài)經(jīng)濟.2016（9）.

[3]肖岳.“限塑令”破局之道.法人.2017（7）.