《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》實(shí)施障礙體系研究

楊亞娜

一、前言

隨著散客化浪潮的到來(lái)，旅游景區(qū)超載問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)，旅游旺季，居民大規(guī)模集中出游，景區(qū)嚴(yán)重超載。2015年元旦，上海外灘發(fā)生群眾擁擠踩踏事件，迅速成為社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，景區(qū)超載問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)家層面亟待解決的重大問(wèn)題。為保護(hù)景區(qū)旅游資源環(huán)境不被破壞、確保旅游公共安全，國(guó)家旅游局于2015年4月制定并實(shí)施《景區(qū)最大承載量核定導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），以此保障旅游者的人身安全和景區(qū)旅游可持續(xù)發(fā)展，其建立了一套完整的景區(qū)最大承載量測(cè)算規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，它對(duì)貫徹落實(shí)《旅游法》第四十五條、一百零五條等相關(guān)條款實(shí)現(xiàn)了呼應(yīng)，實(shí)際上是一種細(xì)化措施。

景區(qū)最大承載量即景區(qū)旅游容量，也稱旅游承載力，是指在一定時(shí)間條件下，在保障景區(qū)內(nèi)每個(gè)景點(diǎn)旅游者人身安全和旅游資源環(huán)境安全的前下，景區(qū)能夠容納的最大旅游者數(shù)量。近兩年以來(lái)，媒體不斷報(bào)道游旺季景區(qū)超載險(xiǎn)象環(huán)生的情況，《導(dǎo)則》執(zhí)行不能落到實(shí)處，景區(qū)不愿實(shí)施、監(jiān)督缺失、處罰不力等，在實(shí)施過(guò)程中存在利益層面、執(zhí)行層面、監(jiān)督層面種種障礙。因此，科學(xué)理性分析并厘清一系列障礙，找到問(wèn)題的根源，尋求《導(dǎo)則》實(shí)施的切入點(diǎn)，這是本文目的和研究意義所在。

二、《導(dǎo)則》實(shí)施障礙

（一）景區(qū)最大承載量核定的經(jīng)濟(jì)利益障礙

各景區(qū)最大承載量是否依據(jù)《導(dǎo)則》來(lái)核定的呢？目前，除國(guó)家旅游局公的5A級(jí)景區(qū)的最大承載量，其它很多景區(qū)并沒(méi)有進(jìn)行公布，在景區(qū)的官方網(wǎng)站上也難以找到相關(guān)數(shù)據(jù)顯示和公告。很明顯，在門(mén)票經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)于要多賣門(mén)票實(shí)現(xiàn)利益最大化的景區(qū)來(lái)說(shuō)，《導(dǎo)則》的頒布和實(shí)施如同一道“緊箍咒”，景區(qū)的這種回避行為主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益，分析如下：

（1）地方財(cái)政嚴(yán)重依賴“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”，景區(qū)門(mén)票就是財(cái)政收入（見(jiàn)表1：云南部分景區(qū)門(mén)票收入一覽表），如石林和玉龍雪山門(mén)票直接進(jìn)入縣（市）財(cái)政，且地方政府對(duì)景區(qū)進(jìn)行直接考核，具體就是以接待量和門(mén)票收入作為硬性考核指標(biāo)，而且要求景區(qū)門(mén)票收入要逐年增長(zhǎng)10%左右；除此之外，這些景區(qū)還擔(dān)負(fù)著當(dāng)?shù)氐穆糜紊鷳B(tài)補(bǔ)償金、環(huán)境保護(hù)費(fèi)、專項(xiàng)扶貧資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面的資金來(lái)源。這樣看來(lái)，知名景區(qū)的社會(huì)負(fù)擔(dān)是比較沉重的！

（2）門(mén)票收入就是景區(qū)的生命線，要維持自身的生存運(yùn)營(yíng)、還要不斷提高員工的福利待遇等，因此在“門(mén)票經(jīng)濟(jì)”和“領(lǐng)導(dǎo)要求的”雙重標(biāo)準(zhǔn)下，景區(qū)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化成為首要目標(biāo)，不僅是國(guó)有景區(qū)，還有很多民營(yíng)景區(qū)，他們的資金來(lái)源等情況與國(guó)有景區(qū)有所差別，其逐利行為更加突出。

表1 2015年云南部分景區(qū)門(mén)票收入

（數(shù)據(jù)來(lái)源：石林景區(qū)管理局、麗江玉龍索道公司、普達(dá)措國(guó)家公園管理局、云南旅游政務(wù)網(wǎng)）

對(duì)于追求利潤(rùn)最大化的景區(qū)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，他們并不認(rèn)真核定最大承載量，核定的數(shù)字是否精準(zhǔn)和科學(xué)值得考問(wèn)，即使核定了，也只是為了應(yīng)付上報(bào)主管部門(mén)的要求；當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)管理部門(mén)在現(xiàn)實(shí)利益的促使下，對(duì)景區(qū)的行為也就聽(tīng)之任之了。

（二）《導(dǎo)則》執(zhí)行障礙

1、《導(dǎo)則》執(zhí)行現(xiàn)狀

到目前為止，《導(dǎo)則》已經(jīng)實(shí)施了兩年多時(shí)間，共經(jīng)歷了四個(gè)黃金周，全國(guó)各景區(qū)執(zhí)行的情況如何呢？2015年國(guó)慶黃金周，全國(guó)只有16個(gè)景區(qū)公布限流公告，2016年國(guó)慶黃金周，全國(guó)多地景區(qū)出現(xiàn)爆棚，濟(jì)南動(dòng)物園有1800只動(dòng)物，一天接待14萬(wàn)游客；2017年春節(jié)期間，一些景區(qū)多次超載，湖南張家界天門(mén)山景區(qū)、九華山等熱門(mén)景區(qū)再次“超而不限”。《導(dǎo)則》在全國(guó)大多數(shù)景區(qū)未得到落實(shí)，景區(qū)超載仍然是普遍現(xiàn)象。

《導(dǎo)則》附錄B的“景區(qū)旅游者流量控制建議”很重要，對(duì)景區(qū)管理的價(jià)值不亞于《導(dǎo)則》正文，它要求各景區(qū)建立旅游者流量控制聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，目前，部分熱點(diǎn)景區(qū)、5A/4A景區(qū)等正逐步完善游客流量控制措施，如故宮、黃山、九寨溝，雖然其制度還待完善，但它們是景區(qū)中的先行先試的代表。從全國(guó)來(lái)看，很多景區(qū)名義上沒(méi)有超過(guò)最大承載量，但是擁堵不堪，游客的體驗(yàn)非常糟糕。除了部分知名景區(qū)，大多數(shù)景區(qū)沒(méi)有建立包括游客流量控制、聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)、門(mén)票預(yù)約、預(yù)警上報(bào)等措施，游客流量控制的相關(guān)措施也沒(méi)有成為剛性約束。

景區(qū)較少核定瞬時(shí)承載量。瞬時(shí)承載量是指在某一時(shí)間點(diǎn)，在保障景區(qū)內(nèi)每一個(gè)景點(diǎn)旅游者人身安全和旅游資源環(huán)境安全的前提下，景區(qū)能夠容納的最大旅游者數(shù)量。實(shí)際上，與景區(qū)運(yùn)行更緊密的是瞬時(shí)承載量，景區(qū)的設(shè)施設(shè)備、生態(tài)環(huán)境等各種承受力和壓力，均會(huì)在此刻體現(xiàn)，落實(shí)好瞬時(shí)承載量這一景區(qū)運(yùn)行的關(guān)鍵所在，則一切承載量問(wèn)題將迎刃而解。因此，在關(guān)注景區(qū)最大承載量時(shí)，應(yīng)該更多的關(guān)注景區(qū)瞬時(shí)承載量，從國(guó)家旅游局和各省旅游局公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，大部分景區(qū)并沒(méi)有核定和公布瞬時(shí)承載量。

2、《導(dǎo)則》執(zhí)行障礙分析

《導(dǎo)則》頒布后，大多數(shù)景區(qū)并沒(méi)有遵守法規(guī)，幾乎所有的景區(qū)無(wú)論游客擁堵到什么程度，仍然還在售票，景區(qū)既不向社會(huì)公告，也不停止售票限流，其根本原因還是景區(qū)想多賣門(mén)票增加收入，自然缺乏限客限流的動(dòng)力。

《導(dǎo)則》的最終執(zhí)行與落實(shí)取決于當(dāng)前我國(guó)的景區(qū)管理體制，景區(qū)多頭管理體制下景區(qū)的主管部門(mén)涉及十幾個(gè)部門(mén)，環(huán)保、林業(yè)、文物、建設(shè)等等部門(mén)，景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)受到多個(gè)部門(mén)的干預(yù)，管理混亂，責(zé)權(quán)利不清，管理效率低下。其一，諸多主管部門(mén)之間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致景區(qū)最大承載量的核定環(huán)節(jié)無(wú)機(jī)構(gòu)測(cè)算、無(wú)機(jī)構(gòu)審核，無(wú)機(jī)構(gòu)監(jiān)督；其二，各級(jí)政府對(duì)景區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)單一，以“接待人次”為指標(biāo)，并沒(méi)有把是否遵守相關(guān)法律法規(guī)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、嚴(yán)格執(zhí)守《旅游法》等作為景區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)。以上原因必然導(dǎo)致《導(dǎo)則》得不到景區(qū)主管部門(mén)和經(jīng)營(yíng)者的重視，存在很多的管理障礙。

（三）《導(dǎo)則》實(shí)施的監(jiān)督障礙

1、《導(dǎo)則》實(shí)施的監(jiān)督情況

景區(qū)最大承載量“核定”，從字面上解讀，其應(yīng)由景區(qū)自身或者其他專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、測(cè)算得出，最終交由景區(qū)主管部門(mén)進(jìn)行審核確定。《旅游法》明確指出，景區(qū)主管部門(mén)是景區(qū)最大承載量的核定部門(mén)，到底哪個(gè)部門(mén)承擔(dān)審核認(rèn)定的職責(zé)尚不明確。筆者進(jìn)行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的景區(qū)都是自己測(cè)算，這中間沒(méi)有介入任何第三方監(jiān)督，景區(qū)可以直接對(duì)核定數(shù)據(jù)進(jìn)行干預(yù)；另外，各景區(qū)在審核環(huán)節(jié)也沒(méi)有引入監(jiān)督。顯然，景區(qū)最大承載量核定監(jiān)督主體缺失。核定環(huán)節(jié)不受監(jiān)督，如何確保所公布的最大承載量的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性？

游客人數(shù)公布監(jiān)督缺失。《導(dǎo)則》明確要求景區(qū)內(nèi)旅游者數(shù)量達(dá)到最大承載量時(shí)，立即停止售票，向旅游者發(fā)布告示。實(shí)際上，有很多游客發(fā)帖，當(dāng)他們到達(dá)景區(qū)時(shí)，照樣可以買(mǎi)票入園。沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)、任何人監(jiān)督景區(qū)公布游客人數(shù)。

2、《導(dǎo)則》實(shí)施的監(jiān)督分析

監(jiān)督主體不明確，缺乏法律依據(jù)。景區(qū)多頭管理體制下，監(jiān)督取證難，事實(shí)上，主管部門(mén)無(wú)法對(duì)景區(qū)超負(fù)荷運(yùn)營(yíng)進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控，按照規(guī)定，景區(qū)的最大承載量要向社會(huì)公，但實(shí)時(shí)游客數(shù)量都靠景區(qū)自己上報(bào)，具體游客量是多少，只有景區(qū)清楚。有關(guān)部門(mén)要對(duì)景區(qū)實(shí)際承載量逐個(gè)定量統(tǒng)計(jì)，顯然并不現(xiàn)實(shí)。

監(jiān)督缺乏動(dòng)力機(jī)制：其一，景區(qū)本來(lái)應(yīng)該是控制人流量的責(zé)任主體，從法規(guī)上來(lái)看，并沒(méi)有建立依法追責(zé)制度，再加上目前景區(qū)無(wú)法脫離門(mén)票經(jīng)濟(jì)，缺乏自我約束的動(dòng)力；其二，游客監(jiān)督缺乏動(dòng)力。游客不會(huì)主動(dòng)關(guān)注景區(qū)最大承載量是多少，只有因景區(qū)超載造成游客的人身財(cái)產(chǎn)安全受到威脅或傷害時(shí)才會(huì)關(guān)注景區(qū)是否應(yīng)該受到處罰；其三，社會(huì)監(jiān)督缺乏動(dòng)力。2015年，國(guó)家旅游局建立了“旅游服務(wù)質(zhì)量社會(huì)監(jiān)督員”制度，規(guī)定監(jiān)督員依據(jù)旅游法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律對(duì)景區(qū)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為向旅游主管部門(mén)反映。但由于沒(méi)有相應(yīng)的配套激勵(lì)措施，該并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

旅游行政監(jiān)督不力。各省市旅游行政管理部門(mén)都設(shè)立有旅游執(zhí)法總隊(duì)、旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所等行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，景區(qū)超載顯然沒(méi)有被納入執(zhí)法重點(diǎn)范圍。截至目前，全國(guó)有多家5A級(jí)景區(qū)受到摘牌、警告等處理，沒(méi)有一起是因超載接待游客對(duì)景區(qū)進(jìn)行處罰的。

三、結(jié)語(yǔ)

最大承載量對(duì)于景區(qū)來(lái)說(shuō)是一個(gè)最敏感的問(wèn)題，《導(dǎo)則》在全國(guó)大多數(shù)景區(qū)未得到落實(shí)，實(shí)施《導(dǎo)則》最主要的障礙是經(jīng)濟(jì)利益障礙，這是諸多障礙的根源，再加上景區(qū)多頭管理，景區(qū)自身制度建設(shè)落后、信息建設(shè)落后、措施建設(shè)落后等原因，導(dǎo)致《導(dǎo)則》在核定、執(zhí)行、監(jiān)督整個(gè)過(guò)程中壁壘重重。

景區(qū)不能嚴(yán)守最大承載量，給旅游公共安全帶來(lái)重大隱患，景區(qū)執(zhí)行《導(dǎo)則》的情況如何，是衡量景區(qū)管理水平和職能部門(mén)監(jiān)管水平的重要指標(biāo)；景區(qū)保護(hù)旅游資源環(huán)境、提高旅游服務(wù)質(zhì)量、游客體驗(yàn)質(zhì)量、保障旅游公共安全等是旅游發(fā)展的大趨勢(shì)，《導(dǎo)則》的實(shí)施勢(shì)在必行。因此，完善景區(qū)管理體制，逐步改變門(mén)票經(jīng)濟(jì)格局，提升景區(qū)自我管理自我約束能力，完善政府旅游監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，《導(dǎo)則》執(zhí)行才能落到實(shí)處，景區(qū)旅游才能實(shí)現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展！