把握好北京“都”與“城”的辯證關系（焦點話題）

楊開忠

深刻把握好北京“都”與“城”、“舍”與“得”、“疏解”與“提升”、“一核”與“兩翼”的辯證關系，是新時代“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”的基礎。其中，“都”與“城”的辯證關系具有根本性，意義十分重要。然而，目前對北京“都”與“城”辯證關系的認識尚不盡一致，存在一種割裂“都”與“城”的傾向。我們認為，北京“都”與“城”是一體的而非“兩張皮”，包括四個方面的基本內涵。

首先，毫不動搖地堅持定都北京。這是深刻把握好“都”與“城”的根本基礎。2014年2月26日，習近平總書記視察北京工作時強調，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，調整疏解非首都核心功能。2017年9月13日中共中央、國務院關于對《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》（以下簡稱《規劃》）的批復再次強調，北京是中華人民共和國的首都，應加強“四個中心”功能建設。然而，至今仍有觀點沿襲上個世紀80年代以來的主張，認為遷都是解決北京可持續發展問題的根本之策。

這令人無法茍同。一方面，從根本上講，國都選址是基于國家全局而非局部利益。新時代是否繼續定都北京是不能建立其對北京之意義上的，而要由其全國意義決定。事實上，定都北京是平衡南北發展、保障國家地緣戰略安全、防止國家生態危機至關重要的大布局，對我國長治久安具有不可或缺的戰略意義。這一點對中華民族實現站起來、富起來、強起來歷史性飛躍的各個時代無不如此。另一方面，國際經驗表明，遷都并非解決首都城市可持續發展問題的唯一根本之策。疏解非首都核心功能，跳出去建設“首都功能拓展區”，是更為普遍的根本之策。因此，深刻把握新時代北京“都”與“城”的關系，應毫不動搖地加強北京首都核心功能，毫不動搖地疏解北京非首都核心功能，建設以雄安新區、北京副中心“兩翼”為代表的首都功能拓展區。

其次，毫不動搖地堅持“四個中心”加“四個服務”是首都北京功能的基本要義。北京是一個超大城市。怎樣認識北京作為國家首都和超大城市的功能關系，是深刻把握好“都”與“城”辯證關系的根本方向。在討論北京發展理論和實踐中，人們經常會感覺到這樣一種自覺和不自覺的認識，即除首都功能外，北京還有作為超大城市的功能。眾所周知，所謂國家首都指的是中央政府所在城市。由此推理，所謂首都功能就是中央政府所在城市的功能，是首都城市功能的全部含義。作為國家首都，北京城市功能當然就是首都功能，盡管有核心 和非核心之分，但考慮到北京市的自然稟賦和實際承載能力，不宜有首都功能以外的、作為超大城市的其他功能。因此，中共中央、國務院關于《規劃》的批復在強調北京“四個中心”戰略定位的同時，要求明確首都發展要義，履行為中央黨政軍領導機關工作服務，為國家國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務的基本職責，做到服務保障能力與城市戰略定位相適應，人口資源環境與城市戰略定位相協調，城市布局與城市戰略定位相一致。

有人會反駁說，從《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）到黨的十九大報告，無不強調“疏解北京非首都功能”，表明中央也是認為北京在首都功能之外存在其他功能。這是對中央關于“北京非首都功能”的誤解。事實上。中央講的“北京非首都功能”指的是，按規劃從北京遷移出去因而未來不再定位于首都北京的“功能”，即2014年2月26日習總書記講的“非首都核心功能”。從實踐上來講，那種認為北京除首都功能外還有作為超大城市額外功能的觀點，無疑忽視了北京的自然基礎，將導致北京發展偏離首都城市戰略定位，最終威脅到北京作為國都的地位。因此，深刻把握新時代北京“都”與“城”的關系，應毫不動搖地堅持“四個中心”加“四個服務”是首都北京功能的基本要義。

第三，毫不動搖地堅持把建設國際一流和諧宜居之都作為根本目標。2014年2月26日習總書記提出，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。《規劃》貫徹落實建設國際一流的和諧宜居之都戰略目標，提出把北京建設成為具有廣泛和重要國際影響力的全球中心城市。怎樣認識國際一流和諧宜居之都與全球中心城市的關系，是深刻把握北京“都”與“城”辯證關系的根本目標問題。對此，有一種源于2008年北京奧運會后關于北京進一步發展探索的認識，主張“從建設世界城市的高度進一步推進首都各項發展建設工作”。這種觀點實質上把全球中心城市建設看作“自變量”、第一性的，而視建設國際一流的和諧宜居之都為“因變量”、第二性的。這最終可能影響首都核心功能正常發揮作用，使北京發展偏離首都功能定位。因此，深刻把握新時代北京“都”與“城”的關系，應毫不動搖地堅持把建設國際一流和諧宜居之都作為根本目標，緊緊圍繞實現“都”的功能來推進“城”的發展。

第四，毫不動搖地堅持以首都為核心打造京津冀世界級城市群。打造現代化新型首都圈、特別是推進首都北京與京津冀城市群的一體化發展，是深刻把握好新時代北京“都”與“城”辯證關系不可忽視的重要方面。無論是《綱要》還是《規劃》，無不強調以首都為核心打造京津冀世界級城市群。實質上，這就是強調京津冀世界級城市群不搞雙核心或多核心。

我個人體會，之所以如此，是因為一方面，從全球連通性來看，據有關研究，北京是京津冀地區迄今唯一全球性中心，天津、石家莊、唐山全球中心性分別不足北京的37%、17.02%和14.79%。未來天津、特別是雄安新區的中心性無疑會加強，但由于內外因素的制約，這種以首都北京為核心的全球化格局客觀上是不會改變的。另一方面，強調以首都北京為核心，有利于夯實首都的區域經濟社會基礎，增強首都的影響力，維護首都在全國和世界的地位。由此可見，深刻把握新時代“都”與“城”的關系，應毫不動搖地堅持以首都北京為核心打造京津冀世界級城市群。▲

（作者是首都經濟貿易大學副校長、中國區域科學協會會長）