青海省新型城鎮化發展路徑研究

張衛東

摘要：推進青海省新型城鎮化建設是“十三五”及今后更長一段時期內所面臨的重大發展任務。基于青海省省情特點、城鎮化系統結構特征、經濟發展水平、城市化發展水平和工業化發展階段等多個面向的基礎上，并結合當前經濟社會發展形勢，從戰略、途徑、模式三個層面對青海省新型城鎮化發展路徑展開了研究。

關鍵詞：新型城鎮化；戰略；途徑

青海省新型城鎮化發展路徑是指在綜合分析當前青海省省情特點、城鎮化體系結構特征、經濟發展水平、城市化發展水平和工業化發展階段等多個面向的基礎上，結合當前經濟社會發展新時期的宏觀背景，在十三五時期及今后更長一段時期內推進省域城鎮化發展進程，提升省域城鎮化發展水平所需要努力的戰略方向和實現這一任務的具體途徑。

一、省域新型城鎮化發展戰略

（一）培育區域經濟發展極，提升對鄰近地區的輻射作用

培育區域發展極指在省域與區域層面通過政府干預和市場機制兩種途徑來進行資金、技術等經濟資源的配置，推動一些具有區位優勢的地區在某些部門或行業實現較快的優先發展過程。區域經濟發展極在地理空間范圍上包含兩個層次，一是省域的發展極，二是區域性的發展中心。前述研究發現，青海省域及其相關區域性中心的發展具有明顯的區位特征。首先，青海省域的經濟發展和工業化進程在區域層面上，具有由東到西呈現為工業化高級階段—發達經濟階段—工業化初級階段的梯度特征；第二，西寧、海東是蘭州—西寧重點開發區的重要構成部分，而且以西寧為中心的部分地區位于全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中路橋通道橫軸上，具有顯著的區位優勢。柴達木地區的格爾木市位于以隴海蘭新鐵路、包蘭蘭青鐵路、青藏鐵路沿線走廊為主軸的空間開發格局。玉樹市是三江源區唯一一座特小型城市。青海省域內相關區域作為經濟欠發達區要實現工業化，并通過工業化來推動城市化，需要通過建立和培育經濟“發展極”來帶動相鄰地區的共同發展。

（二） 調整區域產業結構的合理布局，以適應其工業化發展階段

產業結構是指在社會再生產過程中，一個國家或地區的產業組成（即資源在產業間配置狀態）、產業發展水平（即各產業所占比重）以及產業間的技術經濟聯系（即產業間相互依存相互作用的方式）。前述研究發現，青海省域產業結構分布不合理，第一和第三產業發展不足，相比之下第二產業發展過速。西寧、格爾木、德令哈、海東和玉樹五個中心及區域性中心城市產業結構分布不合理，產業結構分布與省域表現不同，五個城市第一、二產業發展不足，相比之下第三產業發展過速，特別是玉樹市第二產業發展嚴重不足、缺失。根據產業結構理論告訴我們，產業結構的演變與工業化發展階段與產業結構演變之間關系密切；產業結構演變與工業化發展一樣具有由低到高的階段性，但是每個階段經歷時間的長短可視具體情況而定。從產業發展的時序來看，緊密相關，并且由低級向高級發展，而且每個階段不可逾越，但各階段的發展過程可以縮短。產業結構的發展變化具有繼承性和拓展性，前一階段是后一階段發展的基礎，后一階段是前一階段發展的擴展與延伸。從三次產業發展的結構來看，第一、二、三次產業之間具有依存性和互動性。人類社會經濟發展歷史表明，第一產業是最早發展的產業，隨著第一產業勞動生產力的提高，第二產業發展所需的原材料、資金、勞動力等生產要素的積累得以完成；第二產業的充分發展又為服務業的發展提供了基礎和條件。從演進角度看，后一階段產業的發展是以前一階段產業充分發展為基礎的。只有第一產業的勞動生產率得到充分的發展，第二產業的輕紡產業才能得到應有的發展，第二產業的發展是建立在第一產業勞動生產率大大提高的基礎上，其中加工組裝型重化工業的發展又是建立在原料、燃料、動力等基礎工業的發展基礎上。同樣，只有第二產業的快速發展，第三產業的發展才具有成熟的條件和堅實的基礎。因此，調整區域產業結構的合理分布布局，使其與其工業化發展階段相適應，才能實現經濟的可持續穩定發展。

（三）重點建設縣域市鎮及鄉鎮，完善城鎮結構體系的功能

青海省縣域市鎮及鄉鎮與我們通常意義上的小城鎮相同。根據費孝通先生的小城鎮發展模式，農村的發展從內部看是發展工業，從外部看應該是發展小城鎮。小城鎮建設能夠通過“離土不離鄉、離鄉不背井”兩個途徑解決農村人口問題，加快小城鎮建設是三農問題的根本出路。基于青海多民族地區的省情和自改革開放以來農牧區大量的外出流動的實踐，積極地開展建設小城鎮，因地制宜地發展環境友好型的地方工業，實現剩余勞動力的就地轉移，讓廣大農牧區剩余勞動人口能夠實現“離土（草）不離鄉，離鄉不背井”的理想目標。小城鎮是發展連接農村與城市社區的橋梁，小城鎮可以起到承接發達的城市社會經濟發展的輻射，并和農村社區的中間環節，通過小城鎮承接來自高度發展的城市社會、經濟的輻射，然后通過它擴散帶動周圍農村社區的發展，其周邊的農村社區帶來擴散效應，發揮著鄉村地域增長極和城鄉聯系的紐帶。前述研究發現，在由特大城市、大城市、中等城市、小城市、重點市鎮和一般鄉鎮構成的一般性城鎮體系中，青海省城鎮體系中的城鎮數量呈現頂層弱小，底層龐大“扁平金字塔型”結構，小城鎮發展與建設嚴重不足。而且所規劃優先發展的八個新興城市的城鎮化發展趨勢出現了不穩定和不持續的現象。因此，如何在政策層面保障縣域市鎮的城鎮化發展，完善青海省域城鎮化體系建設，是當前城鎮化建設工作實踐中值得重視的一個大問題。發展壯大縣域市鎮及其與本區域內外的聯系與互動，培育城鎮體系中鄉鎮與城市之間的節點是青海省城鎮化建設工作中很關鍵的環節，使得城市、城鎮在省域城鎮體系結構中正向功能的發揮。

（四）創新戶籍制度改革方式，為推進新型城鎮化鋪路

1958年我國頒布的涵蓋教育、衛生、醫療、就業等一系列政策的首部戶籍制度，是形成于計劃經濟時期城鄉二元分割的社會設置。隨著改革開放的深入和城市化發展的進程，越來越不能滿足當代社會發展的需要，它削弱了經濟要素的城鄉自由流動、阻礙城市化進程、加劇城鄉割裂、不利于流動人口管理等弊端凸顯。從全國來看，自改革開放以來我國城鎮化進程中，戶籍人口城鎮化率一直低于常住人口城鎮化率，并且這一差距在不斷擴大。據國家發改委組織編寫的《國家新型城鎮化報告2015》的報告顯示，2014年我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率相差16.2個百分點。同樣，青海省戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間也存在很大的差距，這說明城鄉之間存在大規模的雙棲人口。從農村和農業發展的角度看，農村和農業從業的人口規模理論上表現的居高不下，農業生產領域人均收益低下，大多數農民難以實現發家致富的目標。從人口管理的角度講，雙棲人口的大量存在，在城鄉之間形成大規模流動人口的“雙流雙居”現象，即在城市與農村同時擁有居住地，不斷地從農村流向城市，從城市流向農村，因為附著在戶籍制度背后的社會福利制度，“雙流雙居”者是城鄉發展兩個方面哪邊政策好，能有利益就傾向哪邊。因此，需要創新戶籍制度改革的方式，讓人口流動者在城市“留得住”，對農村“離得開”。從城市角度看，讓定居在城市的流動人口能夠同等享受附著在戶籍制度背后一系列的社會福利政策；從農村角度，改革與戶籍制度配套的土地制度，讓有條件定居在城市的流動人口能離得開農村。只有破除了戶籍制度壁壘，才能為新型城鎮化的發展鋪平道路。endprint

二、青海省新型城鎮化發展途徑

（一）積極貫徹落實《新型城鎮化規劃》

青海省2013年城鎮化率雖位居西北五省第三，但新型城鎮化建設還有很長的路要走。新型城鎮化建設是一項復雜的系統工程，青海省要在2020年與全國基本同步達到60%的水平，各級黨委、政府及有關部門要依據《新型城鎮化規劃》中新型城鎮化所制定的發展路徑、主要目標、戰略任務，以及相關領域的制度等內容積極地開展工作并有所作為。在新型城鎮化建設中要充分發揮規劃引領作用，全面切實抓好《規劃》的貫徹落實，用戰略思維推進青海新型城鎮化發展。

（二）要著力推進轉移農牧業人口的市民化

在新型城鎮化發展過程中，各級黨委政府部門要處理好從農業生產領域新轉移出和在注重新轉移農牧民市民化的同時，要重視前期早已脫離農牧業生產活動的農牧民市民化問題。在針對轉移農牧民市民化工作的過程中，相關部門要重點做好四件事，一是公安戶籍管理部門要合理有序的推進農牧業轉移人口落戶城鎮；二是社會保障部門要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進農牧業轉移人口公平地享有城鎮基本公共服務；三是社會勞動保障部門要著力解決好農牧業轉移人口的就業問題；四是政府教育等有關部門和社會培訓機構要加大對轉移農牧業人口的培訓，全力提高他們轉移農牧業人口的文化素質水平和業務素質勞動技能。

（三）要努力全面提升城鎮品質

在新型城鎮建設中，要努力提高城鎮自身可持續發展能力。在可持續發展目標引領下高效利用和節約資源，實現資源代際間的永續利用；加強基礎設施建設，積極縮小城鎮區域間的基礎設施差距，實現公共基本服務供給的均等化；要不斷優化城市功能，完善市政公用設施，加強公共交通、住房體系、社會服務能力建設，增強城鎮承載能力；要努力打造綠色城市、智慧城市、人文城市，推進城鎮管理方式的現代化，努力全面提升城鎮品質。

（四）要不斷強化城鎮產業經濟

沒有強而有力的產業支撐的城鎮化必將會走向死胡同。青海發展城鎮產業經濟要注重四點，一要突出區域特色。海東地區要以構建新型工業、都市復合型農業和現代服務業為主導的新型產業體系為目標，抓好如東部地區要以園區這一載體的建設，運用以科技創新、和信息技術應用為支撐，積極推進東部城市群產業結構的全面調整和優化升級。盡快形成新型工業、現代服務業和都市復合型農業為主導的新型產業體系。二要立足國家循環經濟發展先行區，注重經濟可持續發展，立足國家循環經濟發展先行區。柴達木地區工業發展要加大對在依托資源型產業的基礎上，要加強深加工與精開發，不斷發展壯大產業鏈條，形成完備的勘探、開采、加工、銷售強大的產業鏈條，一條龍產業提高資源利用效率和經濟收益。以更少的資源消耗帶來最大的利益。三要處理好經濟發展與注重生態保護的關系，青海城鎮產業經濟發展絕不能以犧牲生態環境為代價，在城鎮產業經濟發展中要致力于大力發展有利于生態環境改善，有利于保護青山綠水的產業，特別是多開發清潔能源，尤其是依托青海獨具特色的文化、旅游、體育等新興產業，加大力度發展與之相關的現代服務業。四要注重創造就業崗位。從青海省人口結構的變化來看，青海還將在一段時期處在人口紅利期，這一方面為青海要發展城鎮產業經濟免去了經濟發展勞動力不足的憂慮，另一方面也同時要求城鎮產業經濟發展將要為當地社會提供更多的就業崗位，這將有利于農牧區農村人口實現就地就業和人口城鎮化。就業是民生之本，新型城鎮化建設要保障充分的就業，才能有利于社會的穩定和人民的幸福，才能有利于中國夢的順利實現。

三、東西格玉四城市發展模式

基于前述分析可知，青海省域城鎮化體系結構的特點和經濟發展水平、工業化發展階段以及城市化進程的區域差異性顯著，在進行城鎮化建設時需要結合當地地理和自然資源、人口規模與生態環境現實條件，因地制宜地實施差異化的城鎮化發展方式。針對青海省四個區域性城市所具備的自然、地理、歷史、社會、文化等條件不同，基于它們城鎮化發展實踐和工業化發展基礎，在當前新型城鎮化背景下，我們概括歸納出四個各具特色的城市發展模式。

（一） 西寧市：綜合創新型城市發展模式

西寧市作為全省經濟發展最大的發展極，它主要發展科技、人才、現代物流和資源精深加工領域，大力發展園區經濟，為全省提供物流、技術、人才支持，打造全省交通、文化、教育、衛生、養老、科技產品研發、物流等發展先行區。在建設中要增大對城市科技和知識競爭力的基礎投入，充分利用市場機制采取自上而下和自下而上兩種方式的有機結合，來引導創新要素向該城市集聚。第一，大力實施省級人才發展戰略。以培養和引進相結合的方式集聚人才，全方位培養人才、引進人才，以最大的誠意、最好的服務、最優的環境和服務，聚集人才、留住人才，鼓勵人才干事業。第二，實施專利戰略。瞄準重點領域，選好具有自主知識產權的技術和產品，打造專利品牌。鼓勵發明創造，推進技術創新努力。第三，在重點領域造就一批具有自主知識產權的關鍵技術和產品，打造專利品牌。實施名牌戰略。鼓勵企業積極與國際慣例接軌，采用國際標準培育品牌，加快技術創新和產品更新換代，推行全面質量管理，提高品牌質量。第四，優化西寧城市建設布局。要統籌考慮城市人口、經濟、文化等多重因素，協調好人口、資源與環境關系來推進在西寧新城區建設中，要在統籌考慮城市經濟、人口、資源和環境協調發展的基礎上規劃新城布局，使得居民區、經濟區、文化區合理布局。使散落的居民點向市中心聚攏，建立低能源消耗的低碳社區，完善社區內基礎設施建設，倡導低碳交通，建造節能建筑，建立循環性基礎設施，同時通過生態綠化等措施達到零碳排放的目標。

（二）海東市：農業服務型城市發展模式

海東作為青海省較為年輕的區域性中心城市，依托其所具有的地理位置優勢和自然資源稟賦條件，積極地發展現代農業、延伸產業鏈、擴大綠色經濟發展規模，為全省提供綠色農林產品，已躍升為全省綠色產業發展和產品生產先行區。要發展綠色經濟，就要加快運用現代高新科學技術實現對傳統農業的改造步伐，推動在建設中要積極發展綠色經濟，加快采用現代高新技術改造傳統的山地農業，推進農業產業發展的五化（區域化、標準化、專業化、產業化、社會化）建設，提高農業科技成果的研發、推廣能力，構建并聯通農業產業上下游產業鏈條。要著力建設國內一流的現代服務業體系，大力發展現代服務業。發展生態文化旅游產業等環境友好型產業，并為這些產業配置好推進金融服務體系的改革創新，發展服務外包、文化創意產業，為科技、信息等生態環保產業發展提供配套性服務；加強國際經貿合作與交流，積極發展生態、文化、民俗旅游業，成為生態景觀、民俗文化與生態科技成果展示的旅游基地；發展信息產業，建設信息化服務平臺，發展現代物流商圈業，推動建立國際經貿合作機制，構建國內一流的現代服務業體系，提升城市的質量與價值。積極創建高新技術產業化基地、精深加工區、創新創業基地等特色園區，積極打造綠色農業產業化基地和全省城鎮化建設示范基地。endprint

（三）格爾木市：資源文化型城市發展模式

在我國經濟發展新常態的宏觀背景下，格爾木作為資源型城市必須推進資源產品向產業鏈的轉型創新，拓展產業領域，拉長產業鏈條，提高產業競爭力，為其他產業提供資源產品。綜合開發利用資源，延伸產業鏈，構建文化城，挖掘昆侖文化、昆侖玉文化和生態文化，構建資源集散基地，為全省經濟社會發展資源保障，打造全省循環經濟、交通先行區。加快昆侖文化、昆侖玉文化和生態文化建設，塑造城市形象，提升城市品位，創造良好的投資環境。建成通藏、新、川、甘交通樞紐，同時要堅持把資源開發和生態環境保護有機結合，徹底解決由資源開發利用帶來的生態環境問題，探索構建“自然資源—生態環境—社會經濟”和諧發展的模式，著力打造具有青藏特色的資源文化城。

（四）玉樹市：生態產業型城市發展模式

玉樹市是位于青海省禁止開發區域內的高原城市，生態型產業的開發是玉樹市發展的唯一出路。依托資源優勢和特色文化，玉樹市積極地發展現代生態畜牧業，并開發農牧產業的深加工領域來延伸產業鏈；發展人居環境優美、綠色低碳城市，積極打造生態城和藏區社會穩定示范基地，完善公共服務與社會管理平臺，提高社會治理能力，營造社會穩定氛圍，確保藏區社會穩定，努力打造青海省生態畜牧業、環境保護、民族團結、社會穩定先行區。在城市建設中政府積極制定出明確的城市發展戰略，樹立生態環境優先發展和社會穩定與經濟增長共生發展的理念，建立完整、高效的生態安全、社會穩定支撐體系。在玉樹災后重建實踐中，社工組織得以成長與壯大，發展環境進一步得以優化。依托災后發展的社工組織實踐，強化規劃引導、提供政策支持、優化發展環境，積極為社會組織提供發展空間。依靠自上而下政府力量和自下而上的人民力量，探索構建適合現代城市發展、利益訴求渠道暢通、以追求人與自然、人與人、人與社會、人與經濟和諧共生為目標的藏區社會穩定示范區。在城區建設以內逐步形成具有民族特色、生態特點的思想觀念引領，著力構建生態、和諧、文明、先進的社會價值建設體系和傳承民族文化、民間藝術等非物質文化體系，塑造生態特征和民族團結特征的城市形象。

青海省西寧、海東、格爾木、玉樹四城市在城市化過程中，依托自身資源稟賦、經濟基礎、工業化水平和城鎮主體功能的差異性，形成了各具特色的城市發展模式，這對青海省城鎮化建設具有一定借鑒和啟示作用。目前，要進一步加強東西格玉四城市之間的要素流動與政策共享，進一步提升四城市的經濟發展水平和城鎮化水平，使城鎮的功能更趨完善。在加快城鎮化建設的過程中，不斷積累經驗，鼓勵四城市周邊縣市積極推進城鎮化建設，主動與中心城市對接融合，推廣中心城市成功經驗，使中心城鎮要素更集聚、產業結構更合理、城鎮功能更完善。發揮中心城市的輻射功能，以點帶線，以線帶面，形成青海城鎮化發展的新局面。

參考文獻：

[1]青海省統計局，2015年青海統計年鑒，中國統計出版社，2015

[2]青海省發展改革委員會，青海省新型城鎮化規劃，2015

（作者系中共青海省委黨校經濟學教研部副主任、教授）endprint