商品房和保障房如何共享公共服務

李宇嘉

一、“隔離墻”事件背后的兩方訴求

近期，北京和深圳一些混合居住的小區，屢屢爆出商品房業主和保障房住戶爭花園、停車位等現象，甚至發生“建或拆”隔離墻、示威游行等事件。其中，北京豐臺區西三環，以“限地價、競配建（保障房）”建設的項目——西宸原著（保障房部分稱為玉璞家園），近日發生的“隔離墻”事件引起極大關注。而且，該項目不僅涉及商品房與保障房“分區管理”的問題，還因商品房業主“護墻”和保障房業主“拆墻”斗爭，牽扯出“高出租率”“業主開豪車”等保障房亂象。

目前，該項目商品房業主認為，自己花5-8倍于保障房的高價購買商品房，且承擔保障房建設成本、土地“招拍掛”成本，還繳納3倍于保障房的物管費，理應享有商品房小區更優質的公共資源，商品房與保障房應“分區管理”（報建合同也未禁止）。拆掉隔離墻，小區品質和價格必打折扣。但保障房業主認為，自己受到歧視，居住品質無法保障。保障房容積率、綠化率、公共空間、基本配套等之所以不達標，就在于開發商壓縮保障房空間，滿足商品房業主的需求。

對此，北京住建委要求，同一小區不得分割管理，現有隔離墻、鐵柵欄或綠化帶必須在8月31日前拆除。不過，最后期限已過，西宸原著“隔離墻”事件仍無解，“護墻”與“拆遷”兩方各持己見、各有道理。未來，北京等大城市商品房配建公租房、共有產權房、租賃房等保障或政策性住房已是常態。另外，社區管理固然要強調“租售同權”“共享發展”“包容性增長”，但物權保護也是“天道”。因此，一味地靠政令去“堵”，不僅不能服眾，還會埋下后續沖突的禍根。

二、商品房和保障房的居住分異現象

事實上，居住空間隔離是社會階層分化最強烈的映射。改革開放近40年，經濟效率驅動的市場化，導致貧富差距和收入差距。上世紀末開啟住房市場化、貨幣化改革以后，差距和分化空間加劇。由于房子是高度集聚財富的載體，于是在城市空間投射上，就出現了因收入差距而導致的高檔小區與中低檔小區，甚至與回遷房小區、公租房小區等在經濟價值、居住品質、社會地位上差距較為明顯的居住分異（ResidentialDifferentiation）現象。國際上，因低收入人群、少數族裔被隔離而聚居，居住分異往往導致社會隔離、貧民窟、邊緣化租賃等問題，這也是犯罪率高企、貧困失業、社會沖突，甚至是暴動（如2005年巴黎郊區移民暴動）的罪魁禍首。

二戰后，城市功能的復雜性和多樣性越來越被政府接受，特別是城市學家推崇的“人的城市”在城市規劃上占據主導。于是，從上世紀70年代開始，美國住房發展部（HUD）改變了過去集中建設公共住房的做法，在全球率先推行混合居住（Mixed-Income-Housing），建設包容性社區。混居模式下，高收入階層在生活習慣、行為規范、社會準則的遵守上，具有極強的示范效應，在社會觀念、信息網絡上具有極強的傳播效應，拉近物理距離可以促成社會交往，進而糾偏社會隔離。但歐美的實踐證明，多數人并不特別樂意接受“混合居住”，弱勢群體也不能從混居模式中獲利，政府促成的混居甚至是一個零和結果，混居與社會融合之間缺乏必然聯系。

時至今日，發達國家低收入人群、少數族裔、移民聚居及基于聚居的分割管理仍是普遍現象。居住分異在發展中國家更明顯，比如巴西、印度巨大的貧民窟，移民或外來人口邊緣化租賃更是在所有新興國家都存在。作為最大宗支出，住房消費一旦由價格和支付能力篩選，居住分異、分割管理就是普遍現象。從邊際最優的原理看，城市公共設施好、環境優美、區位優良的區域，應建設高品質住宅，房價也由這些因素決定。而且，商品房業主和保障房業主對公共服務和社區管理的訴求和支付能力也不同，比如保障房住戶或許無法支付網球場和游泳池等。若非要混合大量保障房，除非降低物業標準，否則，不是低收入者支付較低對價，就是政府大量補貼。前者擾亂市場規律、劣幣驅逐良幣，導致居住品質下降和物業貶值，后者則陷入“補貼黑洞”而不可持續。

三、分異和混居，問題與最優策略

筆者認為，最優策略是，高收入者支付高地價及基于物業評估的高額稅收，地價和稅收反哺財政，并用來建設保障房及配套。當然，不管哪種保障房，保障的只是“基本需求”，即滿足中低收入者基本居住及圍繞居住的基本配套，否則就陷入“福利性陷阱”。

只解決基本需求，一方面是社會保障和公共財政的內涵使然，另外也是鼓勵平等競爭的必然要求。也就是說，財政的錢只保障或援助基本需求，否則無論于財政的出資人，還是于未獲得保障的人群，都是不公平的。對于保障房群體而言，想要獲得更好的居住環境、更優質的公共服務，就得靠自身努力工作、好好賺錢，屆時到市場上去租或買。在我國，房價和物業管理費都是支付公共服務的對價，土地出讓金（體現為房價）用來供給教育醫療、市政管網、交通等城市公共服務，物業管理費則用于社區生活服務。從各大城市混居社區存在的問題看，首先是居住品質和基本服務配置不到位，比如玉璞家園容積率超規劃上升、綠化不達標、房屋質量差、公共空間逼仄等。因此，要檢討建設和配套是否滿足標準，相關資金投入是否足額。

從目前北京、深圳等城市混居社區存在的問題看，首先，政府在基本公共服務配置上不到位或缺乏標準，而且在物業規劃、交付（保障房）或銷售（商品房）時，沒有將配套標準及使用群體范圍告知保障房住戶和商品房業主，導致爭搶公共服務；其次，開發商為最大化利潤，盡量壓縮保障房的空間及配套，導致保障房和商品房居住環境上的巨大鴻溝，人為刺激不平等的情緒，而開發商突破規劃的行為，也未在政府監管上實現制止；最后，有的地方政府為最大化土地價值，用“邊角料”建設保障房，配套缺斤少兩，甚至異化為形同虛設的面子工程。

另一方面，不符合保障條件的人群獲得了資格，這部分理應劃入中等收入的人群，其居住環境和配套訴求顯然要高于低收入人群，拆掉“隔離墻”的情緒必然很高。同時，問題也與保障房建設弊端有關，“限地價、競配建”（地價拍到高限后，競配保障房面積）的保障房配建模式，意味著地價和保障房面積雙雙“最大化”：先拍賣土地，政府不想損失地價；后競爭配保障房面積，希望保障房面積盡量增加。由此，高地價、配建成本和代價全部轉嫁給了開發商。于是，一邊是保障房“高密度、低配套”，一邊是商品房“低密度、高配套”，開發商必須以商品房的高檔和高價來彌補地價和保障房建設成本，二者在居住環境和配套上出現巨大鴻溝。

因此，保障房業主或住戶和商品房業主混居及衍生的爭論，很大程度與保障房錯配、建設及配套缺斤少兩、建設模式存在缺陷有關。特別是“招拍掛”出讓土地由開發商“買單”的保障房建設模式，為分區管理埋下伏筆。事實上，目前這種配建的保障房模式，并非真正的“混合居住”或“融合社區”。如果要實現混居，應該是一樣的房子和公共空間。筆者認為，低收入人群和外來人群有權享有城市化紅利，按照“保基本、防范福利陷阱”的基本原則，政府應該留足用地、空間和財政支出，然后才是市場化的商品房開發。即便由開發商配建，也要明確建設和配套標準及剛性資金投入。

四、“大混居、小聚居”的路徑選擇

為了避免配建和混居出現的上述社會問題，可采取“大混居、小聚居”的保障房布局模式。保障人群占比僅30%左右，可插花式、散點式布局在城市各區域、各項目，而非集中在城市外圍或某一區域，這樣可實現交通、教育、醫療等大眾性公共服務共享和以規模化來分攤供給成本。

“大混居”可以實現完整的生產生活服務業鏈條循環、合理的產業分工。美國的研究發現，每一個高科技產業的就業可以帶動5個其他行業的就業，其中2個是相對高端的服務業（如醫生和律師），另3個則集中在消費型服務業（如售貨員和餐館服務員）。因此，“大混居”不僅解決了中低收入人群的就業問題，而且降低了片區或區域內高收入者的生產生活成本，這才是真正的共享發展。

此外，“大混居、小聚居”模式下，商品房市場繁榮，區域內交通、教育、社區管理、社會秩序等公共設施也趨于完善，中低收入人群不僅可以享受到外溢紅利，還可以承擔規模化消費降低的邊際成本；不僅不會沖擊房地產市場化發展，還會接受到商品房社區秩序規范帶來的示范效應。endprint