以共有產(chǎn)權(quán)住房推動我國住房市場供給側(cè)改革

張娟鋒+虞曉芬

在2007年，江蘇淮安在全國首推“共有產(chǎn)權(quán)住房”；上海于2009年啟動共有產(chǎn)權(quán)保障房的建設(shè)項目；2014年，住建部等六部委將北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石作為“共有產(chǎn)權(quán)住房”試點城市。2017年8月，北京市針對《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》和《關(guān)于印發(fā)〈北京市共有產(chǎn)權(quán)住房規(guī)劃設(shè)計宜居建設(shè)導則（試行）〉的通知》公開征求意見。“共有產(chǎn)權(quán)住房”成為完善現(xiàn)有住房供給體系，落實“供給側(cè)”改革的重要舉措。與一些城市將共有產(chǎn)權(quán)住房配售給住房困難家庭，作為住房保障的托底政策不同，北京的共有產(chǎn)權(quán)住房政策則是通過對原有自住房政策升級，用更嚴謹?shù)恼咴O(shè)計，最大限度支持“夾心層”首次購房需求，滿足無房家庭住房剛需，從而完善住房多層次供給體系，落實“房子是用來住的，不是用來炒的”戰(zhàn)略定位。此舉對于完善住房保障體系、完善住房制度，建立房地產(chǎn)調(diào)控長效機制，支持中端購房，抑制投機、促進住房公平，具有重大意義。

一、共有產(chǎn)權(quán)住房解決了經(jīng)濟適用房與限價商品房的尋租空間，明晰了政府與個人的產(chǎn)權(quán)份額，既維護了政府的權(quán)益又實現(xiàn)了住房保障功能

經(jīng)濟適用房享受政府優(yōu)惠政策，其出租、出售受到一定的限制，屬于“有限產(chǎn)權(quán)”，但是沒有明確個人持有的產(chǎn)權(quán)比例，在法理與具體的實施過程中存在問題。首先，有限產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟適用房致使法權(quán)和事實產(chǎn)權(quán)不相一致。政府和個人共同持有經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)，雙方都是擁有不完整的產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)實中使用人擁有事實上的完整產(chǎn)權(quán)，也使得個人擁有了尋租空間。此外，有限產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)不清晰，導致處置難。盡管一些地方用文件的形式規(guī)定上市交易時應該補充多少比例的出讓金或補充同地段商品房與經(jīng)濟房的差價，實際操作上非常困難，特別是退出操作中不能得到法律層面的支持。政府與個人的合法收益均得不到有效保障。與經(jīng)濟適用房、限價商品房不同，共有產(chǎn)權(quán)住房通過明確產(chǎn)權(quán)比例劃分，明確了政府投入與個人出資比例，并通過產(chǎn)權(quán)證書加以確立，明確了雙方的權(quán)益。

“共有產(chǎn)權(quán)”符合市場規(guī)律，增值收益分配清晰。客觀地說，如果中低收入家庭購買的經(jīng)濟適用房不能獲得增值回報，將沒有購買的積極性。但如果對經(jīng)濟適用房的使用和收益分配沒有限制，就不能保證其用于最需要的家庭，不能保證公平、公正。共有產(chǎn)權(quán)住房實行“產(chǎn)權(quán)共有”，由購房人和政府按其“出資額”不同擁有相應的產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn) “誰投資誰受益”的原則。共有產(chǎn)權(quán)住房低于市場化商品住房價格的部分不是簡單 “讓渡”給購房人，而是政府擁有部分產(chǎn)權(quán)，當共有產(chǎn)權(quán)住房上市時，政府按其產(chǎn)權(quán)份額回收投資并獲得相應的收益。

二、共有產(chǎn)權(quán)住房切實落實了“房子是用來住的，不是用來炒的”的戰(zhàn)略定位，給中低收入家庭更大的選擇權(quán)

共有產(chǎn)權(quán)住房賦予了中低收入家庭更大的選擇權(quán)，推動中低收入家庭通過努力“階梯式”實現(xiàn)住房夢。中低收入家庭在沒有能力購買住房全部產(chǎn)權(quán)并符合政府提供補貼標準的前提下，盡自己所能出資購買住房的部分產(chǎn)權(quán)，而獲得住房完全的占有權(quán)和使用權(quán)，解決住房困難；政府投資獲得住房的另一部分產(chǎn)權(quán)。當中低收入家庭有經(jīng)濟實力時，可以再購入政府持有的產(chǎn)權(quán)份額，擁有完全產(chǎn)權(quán)，也可以退出共有產(chǎn)權(quán)住房購買商品住房。根據(jù)自身經(jīng)濟條件、家庭需求進行選擇，形成錯落有致的層級體系，讓有住房困難的家庭能夠在政府的保障和支持下，逐步積累自身經(jīng)濟實力，不斷改善自身住房條件。

這個選擇過程中實際上是給予了期權(quán)的價值。比如淮安模式，老百姓買了50%到70%的產(chǎn)權(quán)，5年內(nèi)以原價購買政府持有的產(chǎn)權(quán)，5年后按照市價購買政府的產(chǎn)權(quán)；或者按市價出售房子，按產(chǎn)權(quán)比例獲得售房收入；當然也可以不購買，也不出售，可以免繳租金居住。在比較了淮安模式、黃石模式還有上海模式后，發(fā)現(xiàn)三種模式中給中低收入階層保障的期權(quán)價值最高的是上海，因為上海共有產(chǎn)權(quán)商品房的差價比較大。

三、“京版”共有產(chǎn)權(quán)住房建立了商品房與保障房之間的橋梁，豐富住房供給形式，是“共享經(jīng)濟”的重要探索方案

共有產(chǎn)權(quán)住房明確了個人與政府各自持有的產(chǎn)權(quán)比例，實質(zhì)體現(xiàn)了對個人財產(chǎn)權(quán)的尊重與有效保障。以共有產(chǎn)權(quán)住房模式統(tǒng)領(lǐng)“出售型”保障房供應體系，利用共有產(chǎn)權(quán)住房來統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)在的經(jīng)濟適用房、拆遷安置房和限價商品房，明確政府與保障對象之間的責權(quán)利。可以依據(jù)地方的政府財力、保障家庭支付能力、商品房價格，設(shè)定不同的產(chǎn)權(quán)比例，形成動態(tài)的可調(diào)整的產(chǎn)權(quán)比例關(guān)系。對于限價商品房和拆遷安置房，保障家庭通常有較好的支付能力，政府的產(chǎn)權(quán)比例可以低一些，便于家庭有能力后贖回；對于經(jīng)濟適用房，保障家庭的支付能力較差，政府的產(chǎn)權(quán)比例可以高一些，幫助保障家庭擁有住房。共有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)明確、規(guī)則清晰，也進一步明確了購房家庭的預期，激勵家庭提升支付能力。

明確共有產(chǎn)權(quán)的定價思路，避免價格雙軌制。共有產(chǎn)權(quán)可采用兩階段定價方法，解決經(jīng)濟適用房存在的建設(shè)成本與銷售價格倒掛的問題。兩階段定價方法的基本思路是：第一階段：房地產(chǎn)企業(yè)作為開發(fā)建設(shè)主體，在政府和房地產(chǎn)開發(fā)商之間依據(jù)成本定價法確定項目結(jié)算價格，如實反映項目建設(shè)成本。第二階段：由政府作為共有產(chǎn)權(quán)共有人，在政府和保障對象之間確定共有產(chǎn)權(quán)住房的項目銷售價格，根據(jù)保障對象支付能力確定共有產(chǎn)權(quán)比例。保障家庭通過支付市場價格購買一定比例的住房產(chǎn)權(quán)，價格和市場接軌。當家庭購得完全產(chǎn)權(quán)后，可以享有和商品房同樣的權(quán)利，實現(xiàn)兩個市場的統(tǒng)一。

四、推動我國共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展的政策建議

1.拓寬參與主體，允許并鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、非盈利機構(gòu)、大中小學等單位作為共有產(chǎn)權(quán)的持有主體，推動社會力量、非營利性組織成為公共產(chǎn)權(quán)住房的重要參與者

《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》（征求意見稿）第十八條（產(chǎn)權(quán)份額）明確“政府產(chǎn)權(quán)份額，原則上由項目所在地區(qū)級代持機構(gòu)持有，也可由市級代持機構(gòu)持有”。這一條將共有產(chǎn)權(quán)的持有主體限定為購房人與政府，明確了區(qū)級政府的持有職責。需要指出的是，在政府作為持有主體之外，還應當允許企事業(yè)單位、非盈利機構(gòu)、教育機構(gòu)（大中小學）作為共有產(chǎn)權(quán)的持有主體。拓寬共有產(chǎn)權(quán)住房持有主體的好處有兩點：一是充分利用社會資本，投入多元、持有多元，利用社會資源加快發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。二是可以減輕政府的壓力和負擔，英國住房協(xié)會、劍橋大學等機構(gòu)都可以作為共有產(chǎn)權(quán)住房的持有人，有效緩解了英國政府的壓力。政府在共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展中更多的承擔政策制定、糾紛解決與管理工作。因此，建議北京發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，應堅持“多元參與，共享住房”的發(fā)展理念，推動共有產(chǎn)權(quán)住房長期可持續(xù)運營。endprint

2.因地制宜，確定共有產(chǎn)權(quán)比例劃分，政府代持產(chǎn)權(quán)份額應收取一定比例租金

英國的“共有產(chǎn)權(quán)”是以市場價格為基礎(chǔ)，允許符合購買條件的購房者購買一定比例的產(chǎn)權(quán)，剩余產(chǎn)權(quán)由“住房協(xié)會”等機構(gòu)持有，購房者租用。對于購買的比例，英國共有產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計中，最低購買份額為25%，也可以選擇50%、75%直至完全購買產(chǎn)權(quán)。借鑒英國和淮安已有共有產(chǎn)權(quán)的實踐經(jīng)驗，在運作前期應當規(guī)定購買的比例高些，這樣可以緩解共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)運營中的資金壓力，快速回收共有產(chǎn)權(quán)住房的投資。推行共有產(chǎn)權(quán)可以針對不同收入水平的低收入者設(shè)定幾種不同的產(chǎn)權(quán)分割出售方式，如表1所示。

在共有產(chǎn)權(quán)的運營前期，擁有購買共有產(chǎn)權(quán)資格的標準相對較高，采用方案1，購買完全產(chǎn)權(quán)的70%，政府持有30%的產(chǎn)權(quán)，有利于共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)資金的回籠。隨著政府保障能力的增加，可以擴大“共有產(chǎn)權(quán)住房”的保障群體，允許購買少比例的產(chǎn)權(quán)，可以采用方案2和方案3，能夠使得更多符合資格的中低收入家庭購買一定比例的共有產(chǎn)權(quán)住房。對于政府持有的部分產(chǎn)權(quán)，購房人每年按剩余產(chǎn)權(quán)價值的2.75%-3%比例交納租金。此外，共有產(chǎn)權(quán)模式也可以作為租售并舉制度“租售轉(zhuǎn)化”方案的參考。將政策性住房的租、售問題銜接起來，也為不同支付能力家庭的住房問題提供更加細致的購房參考標準。

3.量力而行，以保障本地戶籍人口為主，逐步增加非戶籍人口比重

《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》（征求意見稿）中提到，各區(qū)人民政府根據(jù)共有產(chǎn)權(quán)住房需求等情況合理安排共有產(chǎn)權(quán)住房用地，用于滿足本區(qū)符合條件的居民家庭及重點人才居住需求。其中，滿足在本區(qū)工作的非本市戶籍家庭住房需求的房源應不少于30%。共有產(chǎn)權(quán)房首次以文件的形式，明確了30%的底線分配額度。筆者認為，共有產(chǎn)權(quán)住房還是應當限定在“戶籍人口”群體，逐步向“非戶籍”人口拓展。目前的方案中，明確提出30%的比例，可能給區(qū)縣造成較大壓力。建議在共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展初期，首先解決本地戶籍人口的住房問題，再逐步向非本市戶籍人口覆蓋。

4.建議共有產(chǎn)權(quán)住房按照普通商品房品質(zhì)建造，銷售價格與同品質(zhì)商品房持平，避免重蹈經(jīng)濟適用房中的“低品質(zhì)房”的覆轍

在經(jīng)濟適用房與限價商品房發(fā)展過程中，都不同程度地出現(xiàn)了低品質(zhì)房的問題，在房屋質(zhì)量、戶型設(shè)計等方面與商品房差距很大，后期問題較多。筆者建議，共有產(chǎn)權(quán)住房在面積戶型限定的情況下，樓盤質(zhì)量應當與普通商品房的品質(zhì)相同。住房過濾理論表明在市場經(jīng)濟條件下，首先是為較高收入的階層建造住房，隨著時間推移，住房質(zhì)量老化，質(zhì)量下降，老的房子價格降低；同時新建的住房供應量增大，于是有較高收入的家庭為了追求更好的居住環(huán)境，會放棄現(xiàn)有的舊房子，購買新房子，而較低收入的家庭能夠繼續(xù)使用舊房子。由于住房商品有耐久性和異質(zhì)性，使住房在動態(tài)市場中形成過濾。斯文尼（1974）等學者的研究表明，減少低檔住房數(shù)量有助于提升住房市場的流動，提升住房的利用效率。因此，建議共有產(chǎn)權(quán)住房應當與普通商品房的品質(zhì)相同，更有助于共有產(chǎn)權(quán)的利用效率。

5.共有產(chǎn)權(quán)住房選址應當在就業(yè)集中區(qū)域，綜合考慮就業(yè)機會、周邊配套，形成“職住平衡”的有效住房供給

住房保障中容易出現(xiàn)的現(xiàn)象是以“開工量”或“竣工量”作為考核指標，導致項目選址較遠，形成無效的住房供給，既造成巨大的資源浪費，也沒有實際解決居民的住房問題。因此，共有產(chǎn)權(quán)住房的實際效果與選址關(guān)系極大，建議在選址過程中，提前考慮未來的就業(yè)人口、周邊配套，推動共有產(chǎn)權(quán)住房真正有效的市場供給，解決居民的住房問題。endprint