“租售并舉”的長效機制：政策框架和“落地”選擇

滌非

一、“租售并舉”成為房地產制度改革的重點

需求端調控告一段落了，樓市管理也從抑制需求“做減法”轉向增加供應“做加法”。近期，熱點城市供地開始“放量”。易居研究院監測的50個典型城市，今年上半年土地成交占地面積8750萬平方米，同比增長20%，其中一線城市更是大漲42%。熱點城市不僅供地增加了，而且供地結構明顯變化，即全面向保障性住房（主要是公租房）和自持并租賃轉變。

在“十三五”，上海將新增170萬套住房，租賃住房占比60%；“十三五”廣州供地將增長20%，租賃住房為供應重點；未來5年，北京新增住房中租賃住房占30%，深圳新增保障房中公租房占70%。2016年底至今，北京共出讓8宗自持地塊，萬科已在北京、廣州、佛山拿了5宗自持地塊。2016年，上海土地出讓均附加“15%自持”條款，新增供地“自持并租賃”已常態化。7月4日，上海發布2幅擬出讓地塊公告，用途都為“租賃住房”，競得人須將全部物業自持并出租。

前不久，住建部等九部門聯合印發《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，要求在人口凈流入的大中城市，加快發展住房租賃市場，提出新增地塊（含集體用地）建設、新項目配建、國企盤活閑置土地、商辦改租賃等多個渠道增加租賃住房供應。同時，深圳、廣州、南京等12個城市被列入首批住房租賃試點。調控取得明顯績效后，利用難得的“窗口期”啟動長效機制建設是新一屆住建部官員的首要工作。在長效機制建設上，“租售并舉”被寄予厚望。

未來5年，我國各項改革將從全面啟動期轉入加速推進期。對房地產來說，就是要加快推進從短期調控向長效機制轉換。從近期一攬子政策看，如大城市供地全面向租賃傾斜，租售同權、租房可落戶，理順房地產市場秩序，從上到下的租賃新政此起彼伏，北京推出“共有產權住房”，等等，基于回歸居住屬性的頂層設計，一個圍繞“租售并舉”的樓市供應基礎性制度和長效機制雛形正在形成，這也將是1998年房地產市場化、貨幣化改革以來，我國住房制度的二次變革。

二、“租售并舉”的著力點在于新市民的住房需求

近年來，政商學三界對樓市長效機制建設都很重視，但何為長效機制，如何推進，一直處于“觀點難以落地”的境地。根據國家統計局最新數據，2016年我國城鎮居民人均住房建筑面積36.6平方米，超過發達國家平均水平，城鎮戶均住房擁有1.1-1.3套，全國住房供求整體平衡，需求較為緊迫的都是熱點城市。根據鏈家地產統計，熱點城市目前戶均住房擁有在0.4-0.9套之間。考慮到人口向大城市遷徙，滿足熱點城市居民的住房需求，乃下一階段住房管理重點。

目前來看，住房領域最大的問題是供求錯配。一方面，熱點城市住房需求兩極分化或住房基尼系數太大。由于房價太高，新市民（如大學畢業生、新就業人群等）沒有住房支付能力。同時，基于資產配置和杠桿支持，已擁有產權住房的中產及高收入者繼續購房。根據國務院發展研究中心統計，前20個大城市擁有兩套及以上房屋的常住居民家庭占比15%。另一方面，城鎮化進入中速增長階段，常住居民購房需求開始觸頂，新市民是剛需主體，“扎根”城市的愿望強烈。

不過，熱點城市開發邊界已劃定，開發強度在逼近天花板，“攤大餅”式擴張導致城市病愈演愈烈，而高房價背景下城市“二次開發”受阻。這些城市供地彈性很低，中短期內很難大規模增加供地。而且，即便增加供地，“招拍掛”模式下也很難避免高地價、高房價。由此，即便未來住房供應增加了，也無法匹配有效需求，反而加劇供求失衡。因此，順應新市民住房需求特征，適時改變住房供應結構，解決新市民住房需求，這是租售并舉的著力點。

三、“租售并舉”緣何成為樓市長效機制的核心

由此，樓市長效機制的眉目漸漸清晰，即壯大租賃，構建“租售并舉”“先租后買”“先買房后改善”的住房供應新體系。只有這樣，2.45億外來人群、2000萬租房大學畢業生、1.5億留守人群（留守兒童、婦女和老人）才能“扎根”城市；廣大80后、90后，甚至千禧一代的年輕人群，才愿意在較長時期內選擇租房。由此，高負債購房需求會減少，狂熱的需求、預期和杠桿推動高房價和資產泡沫的邏輯才會消除。

另一方面，目前各種“漂”的人群有4億左右，與現有城市常住人口體量差不多，這是樓市最有效的需求。他們如果能通過體面的、成本相對低的租賃“扎根”城市，并依靠不斷積蓄，或共有產權、“先買房后改善”“先大后小”等理性購房模式，擁有產權住房并成為“有產者”，投資需求積累的泡沫就會“軟著陸”。

當然，這樣理想的長效機制構建路徑，仰仗于4億左右“漂”人群“扎根”城市。“扎根”的意思就是，他們認為自己屬于這個城市，與其他城市居民在身份上、基本公共服務待遇上差別并不大。但目前看，他們仍處在“漂”的狀態，而非“扎根”。首先，衣食住行等城市居民基本生活方面，衣食行的差別不大，主要是住的差別。一直以來，租賃市場在野蠻生長，隨意漲租、被逼搬家、“黑房東”“黑二房東”、不退押金等亂象常態化，與買房居住相比，租房不“體面”。試想，住的不體面，怎么能叫被城市容納或“扎根”城市呢？其次，大家都對子女教育非常重視，租房人群也不例外，或更希望子女能夠出人頭地。但目前，租房還無法像買房一樣可以享受公辦教育。如果下一代無法接受公辦教育，更談不上“扎根”城市；最后，“有恒產者有恒心”，外來打工者不放棄宅基地和農耕地，新市民背負沉重債務也要買房，就是希望能成為“有產者”。如果要讓4億左右“漂”人群“扎根”城市，就要尊重并漸進實現其“有產者”的訴求。

四、“租售并舉”的政策框架趨于清晰

從近期中央及地方各項租賃新政來看，改革或政策的著力點就在于讓租房人群漸進“扎根”城市。首先，政府管理重心開始從新房轉向存量房，比如搭建政府租賃服務平臺，以后租賃合同打印、租賃行為備案，租賃機構及從業人員執業備案及信用管理，租賃信息及市場監測等，全部要納入該平臺。而且，在提供低成本、規模化、秩序穩定的租賃住房上，國家政策已明確，國企必須要發揮引領和帶頭作用。近期，成都提出建設4-5家國企租賃平臺；深圳棚改成為未來新增租賃住房的主體，且完全由國企來承擔；上海人才租賃住房建設，也基本由國企來承擔。endprint

其次，租賃同享教育等公共服務將是大趨勢。近期，住建部人士在接受新華社采訪時表態，將通過立法，逐步使租房在基本公共服務方面與買方享有同等待遇，這是繼廣州提出“租購同權”后，主管部門的明確表態。隨后，鄭州、無錫、濟南等地紛紛明確“租房可落戶”或購租同享公共服務。未來，打破戶籍與非戶籍、買房與租房限制，所有人一起積分，按分數高低配置公共服務是大趨勢。盡管買房可積累更多積分，但積分制給租房者以平等競爭的機會。未來，增加公辦教育投入是頭等大事，深圳、杭州等已實現積分入學，購租共享服務的時代已經到來。

最后，北京在發力租賃住房建設（未來5年租賃住房將占新增供應的1/3）的同時，推出共有產權住房“2.0版本”。相比之前的“1.0版本”（即自住房），最大的變化就是靈活的產權份額選擇、出租或出售產權無限制，這意味著購房者產權部分等同于商品住房，只不過其實際擁有的住房面積可能比較小。在本質上，這就是“先買房后改善”“先小后大”，也是目前4億左右“漂”人群成為“有產者”的可行路徑選擇。再結合“先租后買”“租售并舉”，這也就是新的住房供應制度。

五、“租售并舉”落地，如何在制度改革上突破

筆者認為，國家對于樓市長效機制的框架、政策和目標是很清晰的，但“一分部署、十分落實”。過去，我們曾想通過發力住房保障，實現老百姓的安居夢，并能讓房價和泡沫軟著陸。當時的政策力度也很大，比如2007年的國發〔2007〕24號文、2010年的3600萬套保障性安居工程、每年的新開工目標等。現在來看，住房保障成績巨大，但教訓也頗多，比如有的地方保障房建設任務異化為“數量目標”，很多保障房建在偏僻、配套差的地方，導致空置或棄租；再如，保障對象資格審核和后續監管不到位，尋租現象頻發。近年來的保障房審計中，類似現象層出不窮。

現在，我們又要發力租售并舉，這與保障性安居工程類似，其肩負著實現新市民的安居夢，讓樓市泡沫軟著路、建設內需社會等多重目標。對此，國家層面發文不少，如2016年的39號文、今年4月的租賃管理條例、近期九部委153號文等。此外，近年來中央經濟工作會議、每年“兩會”、政治局會議等對此也多有強調。房地產屬地化特征很突出，長效機制能否從頂層部署和國家政策走向“落地”，還有待地方政策和細則、地方真心實意的努力、降低樓市依賴。

近期，各地租賃新政此起彼伏，如落實國務院39號文的地方細則，落實153號文的租賃試點方案、搭建政府租賃平臺等。未來，一方面要杜絕“以會議落實會議”“以文件貫徹文件”，另一方面要確保中央和地方政策導向一致。目前，在很大程度上，各地租賃新政奔著招攬人才，如深圳、上海、成都等，人才租賃房是重點，而非外來人群“扎根”訴求，背后折射GDP考慮的“小九九”。另外，租賃能否培育好，關鍵看地方是否有讓利誠意。比如，上海超低價出讓2宗租賃用地，但這是否能常態化（而非基于面子工程的個案），取決于地方是否有降低土地依賴的決心。endprint