構建基層政府多元化社會救助制度

湯盧蕓+許睿

摘要：優化我國基層政府社會救助體系的重點，在于怎樣科學進行基層政府多元化社會救助分層，這有利于我國基層政府社會保障制度發展、社會救助制度的整合以及體系的完善。我們應意識到，政府作為引導者的同時，應引入社會力量（民間組織、社區、企業和社工機構等）共同參與到社會救助當中去，實現參與主體的多元化與社會化，進而構建政府主導與多方參與的社會救助體系。

關鍵詞：社會救助制度；多元化；層次體系

我國社會救助制度是一項保民生、托底線的制度安排，為困難群眾的生存生活織就了一張“兜底網”。隨著改革發展的深入和經濟社會結構的調整，迫切需要創新社會救助方式，建立起新型的社會救助服務模式。

一、基層政府社會救助制度存在的主要問題

目前就傳統的基層政府社會救助制度存在的問題進行全方位的分析，是構建我國新型城市社會救助制度的基礎。就目前現行城市基層政府社會救助制度存在的問題，可以歸納為以下幾點。

（一）傳統的社會救助制度受助者準入和退出機制科學化不足

目前具備勞動能力的困難群眾，這一群體的自愿就業率普遍偏低，出現這一情況的原因，不僅與外在的一些客觀因素以及個人內在的主觀因素有關，更與傳統型的就業激勵政策有著不可分割的聯系。目前，我國社會救助內容主要是通過提供資金與物資來救急當下遇到的困難，而沒有想到該如何提升受助對象的自助能力，比如會開設一些在社會中沒有實際需求的技能培訓課程；另一個因素是目前低保及其它一些社會救助所設定的金額數目標準與最低工資所設的標準差異并不大，這也影響到了一些困難群眾自愿退出救助的意愿了，導致他們可能產生不勞而獲的想法。

（二）受助者需求多樣，傳統救助方式缺乏活力

隨著經濟水平的逐步提升，溫飽問題對于民眾來說也基本都得到了解決，絕大多數人已經步入了小康生活，那么與之相適應的民生需求也就逐步提升了。這也表現在社會救助領域，就是需要救助的相對貧困人口規模龐大，不僅對救助水平的正常提升有要求，而且對救助項目的擴張也出現了訴求（如受助者在得到基本的醫療救助后往往還希望得到后續的康復性救助）。

（三）社會救助法制化建設滯后

我國現行的基層政府社會救助法律法規主要在低保、居民基本醫療保險和特困家庭住房保障等方面，尚未制定并實施全國統一的社會救助法。社會救助工作的制度來源主要是民政部門和地方各級政府所頒布的通知等規范性文件與之相配套的單項救助法律也相對缺乏，這使社會救助工作在很大程度上依賴于地方政府對這項工作的態度，在規范性和政策連續性上易出現各種弊端，從而導致社會救助制度化建設的滯后。

二、姑蘇區W街道目前困難家庭情況數據分析

蘇州市在省內優先于其它城市，于2014年發布了《蘇州市基層社會救助服務窗口工作規程》，這也給基層政府社會救助“一門式”窗口提供了范例。該政策也將以往單一的“民政救助”窗口概念，以救助服務的“大救助、大協同、大聯動”理念，開展包括（教育、住房、就業、看護、養老、心理支持、社會關懷方面等）各類救助，并要求鄉鎮（街道）救助申請窗口采取“一門受理、一表登記、協同辦理”三者有機結合的服務方法，也體現了蘇州在構建多元化救助體系的努力，因此本文選取蘇州姑蘇區W街道的情況來進行分析。

目前蘇州姑蘇區W街道，困難家庭主要類別包括特困人員（無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人）、城市低保（月收入低于市低保標準的居民）、低保邊緣重病困難對象（本市戶籍家庭共同生活成員人均收入低于當地2倍低保標準，且患有特定重病對象）、特殊殘疾家庭、重殘家庭。

根據表1可知目前姑蘇區W街道，城市低保在困難家庭總數占比最高，共678戶，占65.29%；其次，低保邊緣重病困難對象共145戶，占14.04%；重殘家庭數量也較多，共97戶，占9.33%；再次是其他困難家庭，共83戶，占7.96%；除以上外，值得關注的，還有特殊殘疾家庭有33戶，占3.17%。由此可知救助的主要對象集中在城市低保戶、低保邊緣重病困難對象家庭、重殘三種類型。因此基層政府、民間組織、社區街道辦、社會工作站等多主體應當把這三類困難家庭定為主要救助人群。

本文按照困難家庭對各類需求的實際排序，運用需求平均綜合得分公式計算出困難家庭對各類需求的平均綜合得分，公式為需求平均綜合得分=（Σ該項需求×權值）/本題有效填寫人次。權值由選項被排列的位置決定。

按照公式依次對給類型需求進行平均綜合得分，得出表2困難家庭總體需求情況表。

通過表2，可以清晰地了解到，目前困難家庭在上述九項需求分布情況：在生活方面，物資需求得分最高，平均綜合得分為4.74分；在醫療方面，對于醫療費用的需求得分也最高，平均綜合得分為4.40分，說明困難家庭中，在醫療方面的需求程度是非常高的。由此可見，目前從1040戶困難家庭總體需求情況來看，在生活、醫療方面的需求仍是困難家庭的最主要需求，其中物資需求、醫療費用需求分別是生活、醫療兩方面的主要需求。但可以發現由于困難家庭近年來基本經濟情況的改善，他們開始在教育、住房、就業、看護、養老、心理支持、社會關懷方面等多方面產生新的需求，這也就要求必須對救助項目進行適當地擴張。

下面將主要分析生活方面與醫療方面兩個方面的主要需求情況。

由表3可以得出，大部分困難家庭對物資的需求最大，照料需求其次，僅次于照顧需求的則是家政服務。可以看出目前W街道困難家庭對現金方面的需求明顯低于物資、照料、家政服務這三類需求，這說明目前W街道的困難家庭在生活方面的情況有了一定的改善，已經從單一的追尋直接的現金援助轉變為具體的物資、服務，因此姑蘇區W街道應從生存型救助逐漸轉變為發展型救助。

由表4可知，在醫療層面，平均綜合得分最高的是“醫療費用需求”，高達11.68，說明困難居民還是有很大一部分原因是由于家庭成員的重病產生的高昂的醫療支出導致貧困。再次為康復需求，綜合得分5.45，說明居民在得到治療后還是很希望能得到的后續的康復性治療輔助。在醫療、護理、陪同就醫、買藥、上門就醫、居外就醫等方面也開始有了一定的需求，因此目前姑蘇區W街道應在主要的醫療費用補貼救助的同時開展其他多個醫療方面的救助。endprint

根據表5可以發現在社會關懷層面得分最高的是社區關心需求，得分為5.68，其次分別是鄰居關注、志愿者服務的需求。由此可知目前W街道困難家庭在社會關懷層面是非常希望得到社區街道內的行政人員、經濟條件較好的鄰居以及社會志愿者的幫助。但從社工介入方面的需求可以發現，目前W街道困難家庭對社工介入方面的需求明顯是不足的，這說明該街道可能存在著困難家庭對社會組織的認識還不足、社會組織自身的能力還不足、政社合作的程度還不夠深等原因。

三、構建基層政府社會救助制度的積極途徑

（一）變革救助方式：從生存型救助到發展型救助

保障被救助者的基本生存需求是傳統社會救助的核心目標。長久以來基層政府的社會救助一直是低水平生存型救助，當群眾遭遇生存困境時給予最低水平的生活保障，助其度過逆境，維持其生存。社會救助保障基本生存的功能不可否認，但隨著經濟發展水平的提高和受助者生存需求的升級，單一的生存型救助的出現弊端，甚至出現一些負面循環現象，也使得提升社會救助，達成救助的真正目標成為一個難題。

因此，救助方未來需要在繼續發揮社會救助“保障生存”功能的同時，改進其救助方式并合理設置調整救助待遇水平，使救助者在保障受助者生存的同時，越來越突出“促進發展”的功能。除了發展傳統的生存救助和提高社會救助的待遇水平外，也應該越來越重視其他方面的救助如就業救助、教育救助和醫療救助等。通過救助改善受救助對象的健康狀況與勞動能力，提升人力資本水平，提高其生活質量。救助方應了解到發展型救助不僅是救助內容的更新和完善，同時也是救助方式的變革。

（二）改變傳統理念：鼓勵互動救助，實現助人自助

現行社會救助的理念和目標仍然停留在維持受助者的基本生存需求上，這種救助理念存在消極性、被動性、單向性因素。以這種就理念實行救助，不僅無法讓受助者實現助人自助，而且不利于制度的可持續發展。為此，救助者必須轉變傳統的救助理念，樹立積極的救助理念，提倡互動的、雙向式的救助，把提升受助者的自我發展能力作為核心，將實現助人自助立為目標。

具體說來，可以從以下兩個方面進行努力：一是救助方理當以積極的視角來看待困難群眾，他們只是由于各種不可測的原因而臨時處于需要救助的處境，不要固化地認為他們只是在等待和依靠政府、社會以及他人救助過的社會累贅。換個角度來看他們也是具有潛在價值的人力資源，也有提升自我發展能力，擺脫自身困境的愿望與訴求。因此救助部門應當把改善受助者的貧困狀況和發展機會的平等有機結合，鼓勵他們改變自身境遇，實現自立、自強；二是實行互動雙向式的社會救助，不能單一的依賴政府直接對困難家庭的單向式救助，而應該讓受助者也參與到救助行動中來，這二者之間應當是良性互動的關系，可以通過開展能夠救助項目，如充分發掘其潛能并益于增強受助者自身能力和社會參與能力的項目。通過這些項目讓受助者逐漸實現助人自助，脫貧解困。

（三）健全救助主體：引入多元主體，實現制度的可持續發展

古往今來，這一制度的主要責任主體就被民眾認定是政府該干的事了，但他們殊不知這并不意味著政府是社會救助的唯一責任主體。因為即使是強有力的政府它的資源與能力也都不是可以被無限放大的，且社會救助制度責任主體的單一化不僅無法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持續發展。故而，應當在堅持政府主導的前提下，引入民間組織、社區、企業和社工機構等社會力量，實現社會救助制度責任主體的多元化與社會化，進而構建政府主導與多方參與的社會救助體系。

（四）救助對象系統化：建立分類分層救助體系

社會救助對象包括低保、低保邊緣戶、重殘等各類救助群體，新型基層政府社會救助體系要以目前的最低生活保障制度為基礎。前期可通過評估小組根據困難家庭情況，將困境等級逐層劃分，分為困境一級、二級、三級等，不同的困境情況有些會出現相同部分，也有各個家庭獨特的需求部分。后期針對救助對象的具體情況（收入水平、生活狀態、群體類別），堅持規范化與機動性相結合的原則，在更大領域內，以更為公正的準則，更加人性化、精準化地認定救助對象。

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（作者單位：湯盧蕓，成都信息工程大學文化藝術學院；許睿，江蘇大學管理學院）endprint