對《機關檔案管理規定》的意義和主要內容的思考（下）

王英瑋

（五）明確機關檔案工作信息化建設的規范要求

為了適應整個社會的信息化發展需要，落實檔案事業“十三五”規劃的戰略部署，《規定》的第五章對機關檔案信息化工作提出了明確、具體的工作規范要求。主要內容包括：機關檔案信息化的規劃管理、機制建設、數字檔案室建設、檔案數字化、檔案數據庫建設、電子文件和電子檔案管理系統、檔案信息網絡安全管理等。

（1）機關檔案信息化規劃管理要求。《規定》要求：機關應當加強檔案信息化工作，將機關檔案信息化工作納入機關電子政務和信息化總體規劃。

（2）機關檔案信息化工作的基本要求。2015年12月16日，習近平總書記在第二屆世界互聯網大會的主旨演講中指出：“縱觀世界文明史，人類先后經歷了農業革命、工業革命、信息革命。每一次產業技術革命，都給人類生產生活帶來巨大而深刻的影響。現在，以互聯網為代表的信息技術日新月異，引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，拓展了國家治理新領域，極大提高了人類認識世界、改造世界的能力。……網絡的本質在于互聯，信息的價值在于互通。”基于此，《規定》要求：機關檔案信息化工作應當與機關信息化建設、檔案館信息化建設協調配合，實現系統互聯互通，資源共享共用。

（3）明確了機關數字檔案室建設的要求。《規定》要求：①機關應當開展數字檔案室建設，統籌傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理工作。②數字檔案室建設按照《數字檔案室建設指南》執行。

（4）明確了機關檔案數字化的工作要求。內容包括：①機制建設：機關應當建立檔案數字化常態機制，有序開展檔案數字化工作。②管理要求：檔案數字化應當符合真實性管理要求，數字化過程的元數據應當收集齊全，數字復制件應當保持原貌并納入電子檔案管理系統統一管理。③標準遵從：紙質檔案數字化按照《紙質檔案數字化規范》（DA/T31）執行，錄音錄像檔案數字化按照《錄音錄像檔案數字化規范》（DA/T62）執行。其他傳統載體檔案數字化參照有關規定執行。④識別質量：機關應當積極實施紙質檔案數字復制件的全文識別，將現有圖像數據轉化為文本信息，便于檢索和開發利用。

（5）明確了機關檔案目錄數據庫的建設要求。①標準遵從：機關應當開展室藏傳統載體檔案目錄數據庫建設，數據庫質量符合《檔案著錄規則》（DA/T18）等標準規范要求。②融合管理：傳統載體檔案目錄數據應當與相應數字化元數據、電子檔案管理系統相應元數據庫融合管理。

（6）建立電子文件歸檔與電子檔案管理制度。《規定》要求：機關應按照《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T18894）確定的職責與分工開展電子文件歸檔與電子檔案管理工作。

（7）網絡信息基礎設施設備、系統建設和管理要求。《規定》要求：①機關配備的網絡基礎設施、系統硬件、基礎軟件、安全保障系統、終端及輔助設備應當滿足檔案信息化的管理需要并適當冗余、方便擴展。②機關檔案部門應當配置獨立的專業服務器和專用存儲設備。服務器和存儲設備應當滿足高效、可用、可擴展等要求。③機關在電子政務云或自建私有云上建設電子檔案管理系統的，其計算資源、存儲資源和安全防范等應當滿足電子文件和電子檔案管理要求。④不得使用電子政務云之外的其他公有云存儲管理電子文件、電子檔案。

（8）電子文件和電子檔案管理的系統功能要求。①業務信息系統功能要求：滿足嵌入電子文件分類方案、歸檔范圍與保管期限表和整理要求，在電子文件形成時自動或半自動開展鑒定、整理工作，實施預歸檔。②電子檔案管理系統的功能要求：系統應當功能完善、適度前瞻，滿足電子檔案真實性、可靠性、完整性、可用性管理要求；電子檔案管理系統基本功能和可選功能應當參照《數字檔案室建設指南》《數字檔案室建設評價辦法》《電子文件管理系統通用功能要求》（GB/ T29194）以及同級國家綜合檔案館的相關要求執行。等級保護不得低于二級標準，分級保護等級應當與電子檔案最高密級相適應。使用電子政務云服務的，應當與電子政務云管理機構明確安全管理責任。

（9）電子檔案的管理要求。①格式和質量要求：應當符合標準要求，元數據應當齊全完整，滿足長期保存和同級國家綜合檔案館進館要求。②存儲要求：為電子檔案安全存儲配置在線存儲系統。在線存儲系統應當實施容錯技術方案，定期掃描、診斷存儲設備。③備份要求：機關應當制定電子檔案備份方案和策略，采用磁帶、一次性刻錄光盤、硬磁盤等離線存儲介質對電子檔案實行離線備份。具備條件的，應當對電子檔案進行近線備份和容災備份。④轉換和遷移要求：應當根據需要制定電子檔案轉換與遷移方案和策略，轉換與遷移活動應當記入電子檔案管理過程元數據。⑤安全保密管理要求：統籌開展傳統載體檔案數字化、電子文件歸檔與電子檔案管理的安全保密工作，采取有效措施嚴防信息篡改、丟失、外泄。涉密檔案進行數字化、涉密電子文件歸檔與電子檔案管理應當嚴格遵守保密規定。

（六）明確了機關檔案工作的獎勵與處罰規范要求

明確的獎懲規范要求，是檔案行政規章能否在施行實踐中得以落地的根本保障，也是保障機關檔案工作的各項規定和行為要求的必要措施。長期的實踐經驗證明，一項制度安排，如果缺乏必要的獎勵和處罰方面的措施，都會淪落為“一紙空文”，被相關主體“束之高閣”。為此，《規定》的第六章對機關檔案工作中的需要獎勵和處罰的情形，以及執行主體，做出了較之以往更加明確的規范要求。具體體現在：

（1）明確規定了應當予以表彰和獎勵的6種情形。其中包括：①檔案收集、整理、移交做出顯著成績的；②檔案保管、保護和現代化管理做出顯著成績的；③檔案利用、開發取得突出效果的；④檔案學理論研究、檔案科研做出重要貢獻的；⑤同違反檔案法律、法規的行為作斗爭，表現突出的；⑥從事專（兼）職檔案工作滿15年的。凡滿足上述條件之一者，由縣級以上檔案行政管理部門單獨或聯合有關部門，或由本單位給予表彰獎勵。

（2）對6種主要違法違規行為，明確了給予處罰的要求。其中包括：①機關未統一管理機關檔案或未按規定形成、收集檔案的；②機關未按規定設置檔案工作機構或未指定檔案工作負責部門，未按要求配備專（兼）職檔案工作人員的；③將機關應當歸檔的文件材料據為己有，拒絕移交機關檔案部門的；④檔案管理不符合檔案安全保護要求的；⑤拒不按照國家規定向國家綜合檔案館移交檔案的；⑥明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施，造成檔案損失的；檔案工作人員、對檔案工作負有領導責任的人員玩忽職守，造成檔案損失的。這些違法違規行為，由縣級以上檔案行政管理部門責令限期改正；情節嚴重的，由有關主管部門對機關直接負責的主管人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

三、貫徹落實《規定》的相關問題思考

《規定》的公布與施行為新時期我國機關檔案工作的有效開展，提供了思想和行為方面的規范依據，是在機關檔案工作中實現依法治檔的重要法規保障和有力工具。如何科學地運用好這一法規手段和治理工具，有效推動我國機關檔案工作在新時期取得更大的成績，更好地推進機關檔案科學、規范管理，豐富國家檔案資源，為各項工作提供有效服務，是一個非常值得思考的課題。通過學習中辦領導同志和國家檔案局領導同志的講話精神，筆者認為貫徹落實《規定》的各項要求，主要有以下幾個值得思考的問題。

（一）機關檔案工作與講政治的關系

機關檔案工作作為黨和國家各項工作的支撐性基礎工作，是各項工作不可缺少的一部分。應當把“始終把牢政治方向”作為機關檔案工作的價值取向。從宏觀角度講，機關檔案工作承擔著“為黨管檔、為國守史、為民服務”的職責，具有“鮮明的政治性”。《規定》的根本目的就是為國家和社會各項工作提供有效服務。檔案工作的服務方向決定了其政治方向的選擇。中辦領導明確要求：“政治方向問題，既是一個認識問題、態度問題，更是一個如何去做、如何落實的實踐問題。”《規定》施行的主要目標之一，就是通過加強機關檔案的科學規范管理、不斷完善和豐富國家檔案資源體系，規范各機關的檔案工作行為，來提升機關檔案機構和檔案人員的服務能力和服務水平。

機關檔案工作肩負的責任重大，是國家檔案事業的基礎。從某種意義上說，機關檔案工作的質量好壞，將直接影響整個國家檔案事業的發展。機關檔案是國家檔案資源的主要補充源，“小河無水大河干”。機關檔案工作機構和人員只有依規認真履職、扎實工作，不斷提高對機關檔案和檔案工作的意義和價值的認識水平，才能保證為黨和國家形成、積累、管好、用好機關檔案資源。

強化機關檔案工作的安全管理意識，落實《規定》提出的各項機關檔案工作的安全行為規范，也是新時期機關檔案工作講政治的集中體現之一。《規定》不僅對傳統形態的檔案安全管理提出了規范性的要求，而且對網絡基礎設施設備、檔案信息化和數字化工作、電子文件和電子檔案的安全管理等，也提出了明確的規范性要求。

楊冬權同志2015年4月2日在中央和國家機關檔案工作會議上的講話中提出：開創檔案工作新局面應加強國家檔案資源體系建設，“把檔案存憑、留史、資政、育人的效用發揮到最大。”中辦領導同志也強調“從事檔案工作的同志要形成一種職業敏感，凡事首先要從政治上進行考量，看是否符合黨的路線方針政策，是否符合社會主義核心價值觀和我們黨的意識形態，是否符合黨和國家的根本利益。”“要以強烈的政治擔當和科學的求實精神，用無可辯駁的檔案史實對形形色色的歷史虛無主義言論予以堅決反擊。同時還要用好互聯網和新媒體，加強傳播引導，這也是檔案信息開發利用未來發展的方向。”開展機關檔案工作，應把講政治的思想意識貫徹到機關檔案工作的全過程。

（二）機關檔案基礎業務工作與利用開發工作關系

如何做好機關檔案基礎業務工作，深入挖掘檔案資源的價值，把機關檔案資源有效地利用起來，是新時代機關檔案工作者應當思考的又一個重要課題。國家檔案局領導同志提出了“三結合”的解決問題的思路，即學習貫徹《規定》“要與機關檔案工作面臨的全新形式結合起來”“與機關檔案基礎業務建設結合起來”“與機關檔案工作轉型升級結合起來”。通過貫徹落實《規定》的各項規范化要求，“激發做好基礎業務工作的內生動力，建立推動業務工作發展的長效機制，促進機關檔案基礎業務建設科學、良性發展。”在當前和今后一個時期，各機關可以將數字檔案室建設作為新時代推動機關檔案工作發展的一個“重要抓手”，并在實際工作中把握好“基礎設施夠用、管理系統好用、檔案資源適用”的大原則。在具體工作安排上，應“集中攻堅，全面推進，按照統一領導、分級負責的原則，統籌規劃、協調推進，特別是承擔試點任務的地區和部門要力爭按時保質完成；積極進取，適度前瞻，對新技術積極追蹤、認真研究、審慎采納，不斷提升數字檔案室建設品質和水平”。機關檔案工作部門和檔案工作人員應在做好檔案基礎業務工作的同時，“認真總結經驗，繼續加大力度，努力在系統開發利用、深度開發利用、精準開發利用上下功夫”。

貫徹落實《規定》的各項規范化要求，應同創新機關檔案工作機制和方法手段結合起來，既發揮機關自身優勢又合理借助外力，“把檔案部門的資源優勢、專家學者的專業優勢和現代傳媒的傳播優勢結合起來”“及時提供更加精準、精細的檔案支持服務，努力推出更多優秀檔案編研開發成果并加大宣傳力度，進一步提高檔案工作圍繞中心、服務大局的能力和水平”。

（三）機關檔案工作科學治理與服務能力持續提升的關系

中央政治局委員，中共中央辦公廳主任丁薛祥同志指出：“隨著網絡和信息技術的快速發展，大數據、云計算、人工智能的研究應用越來越深入，這些對今后檔案工作到底會產生什么樣的影響，引起什么樣的變革？隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，檔案工作發揮作用的空間越來越大，與老百姓的關系也越來越密切，社會信用體系、社會保障體系等都需要有高水平的檔案管理作為支撐”。

《規定》對機關檔案工作的科學規劃管理、檔案信息化建設、電子檔案管理系統和電子檔案管理等，都提出了較為明確的行為規范要求。機關檔案工作部門和有關人員，應根據新時代機關檔案工作所面臨的新形勢、新對象、新任務、新情況、新問題，在遵從法規、遵循標準的前提下，結合本單位的實際情況和發展需要，對機關檔案工作做出新部署，提出新要求；認真研究和總結機關檔案工作轉型、變革的新經驗，探索新理論，努力解決好機關檔案工作創新與發展過程中出現的新矛盾，不斷提升為機關各項工作服務的質量和水平。

機關檔案工作的科學治理，首先要落實好《規定》中所要求的科學規劃管理要求，確保機關檔案工作在規劃層面的各項條件得到保證，其中包括基礎設施、管理條件、管理人員、經費支持及各項強有力的制度安排等。“巧婦難為無米之炊”，如果一個機關的檔案工作缺乏必要的規劃保證、資源條件、制度安排，就很難得到有效的推動，內驅力和發展動力就會顯得羸弱不堪。

（四）機關檔案工作的安全保密管理與國家利益的關系

機關檔案工作部門和相關人員，在貫徹落實《規定》的各項安全保密要求和行為規范方面，絕不能松懈。“檔案安全是檔案工作的底線”，在任何時候、任何情況下“都不允許有絲毫疏忽和放松”。一旦機關檔案工作在安全方面出了問題，無論是檔案的丟失、損毀、未及時歸檔和移交，還是在檔案管理和利用活動中出現檔案信息、數據的失密或泄密問題，都會給國家、機關乃至公民個人造成損失，帶來不良后果。為此，機關檔案工作部門和人員應不斷提高檔案安全保密意識，并從“維護國家安全、政權安全、意識形態安全的特殊重要意義”高度出發，不斷深化認識。

中央政治局委員，中共中央辦公廳主任丁薛祥同志要求：檔案人員要“時刻繃緊檔案安全這根弦，本著對黨、對人民、對歷史高度負責的態度，毫不懈怠、一絲不茍、持之以恒地抓好檔案安全，切實做到思想上重視、行動上自覺、安全措施上到位，堅決避免各類安全保密事故的發生，確保檔案事業健康發展”。安全無小事，無論是檔案實體安全還是檔案信息安全，都直接關系到黨和國家的利益，關系到人民群眾的根本利益，關系到機關工作的正常秩序。進入21世紀以來，國內外無數失密、泄密事件的發生，都充分證明維護檔案實體安全和維護檔案內容政治安全的重要性。

在網絡信息環境下，機關檔案工作的安全保密工作所面臨的新問題、新矛盾、新挑戰越來越多，越來越復雜，克服和解決的難度也越來越大。但是，有矛就有盾，只要機關檔案工作部門和相關人員按《規定》和國家法律法規的要求，嚴肅對待，嚴格把關，嚴守底線，依規行事，不斷提升自身的信息化業務工作能力，就可以將機關檔案工作的安全風險降到最低。保障機關檔案資源的安全與有效開發利用是一體之雙翼，是驅動機關檔案工作不斷健康有序發展的雙輪。檔案資源安全是檔案有效利用與開發的必要保障，檔案資源的有效利用和開發是檔案資源安全的目的。機關檔案工作部門和相關人員應加強與本單位信息部門的協調配合，建立健全檔案工作管理網絡。機關分管或負責檔案工作的領導，應及時對檔案工作中面臨的重大安全、保密風險、安全隱患問題，提出具體的應對策略，組織相關人員制定應急處置預案，并通過培訓和演練，使整個機關檔案工作的安全保密意識得到根本性的提升。

參考文獻：

[1]習近平.在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話[EB/OL]. [2015-12-16]. http：//www.xinhuanet. com/fortune/2015-12/16/c_1117481089.htm.

[2]國家檔案局.機關檔案管理規定（國家檔案局第13號令）[EB/OL]. [2018-10-11]. http：//www.saac. gov.cn/daj/bmgz/dazc_list.shtml.

[3]王英瑋.檔案管理學[M].[4版].北京：中國人民大學出版社，2015.

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院