障礙與路徑：基層電大依法治理運作機制的研究

摘要：黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，選擇了“依法行政”這個“綱”來統帥推進依法治國的所有事項，包括科教文衛事業?？梢哉f，依法行政或者依法治理成為了當前相當長一段時間的新常態?；鶎与姶笞鳛閲腋叩冉逃闹匾M成部分，是終身教育體系中的主力軍，但各基層電大在辦學過程差異極大，推進其“依法治理”顯得尤為重要。為此，基于新常態的視角，對推進基層電大依法治理的重要意義，存在的障礙方面進行剖析和解讀，進而從法治文化氛圍、依法管理水平、依法治校的制度體系和監督、指導機制等維度對全面推進基層電大依法治理提供參考借鑒。

關鍵詞：新常態；基層電大；依法治理；困境；路徑

2014年5月，習近平總書記在河南考察時指出：“中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前中國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態”[1]。這里的常態指的就是正常狀態，新常態就是特指的經過一段時間不正常的狀態之后，重新恢復到正常狀態。對于基層廣播電視大學來講，就是要在當前“四個全面”的宏觀背景下，適應新常態、把握新常態、引領新常態，針對當前的突出問題，尊重規律順勢而為，依法治理，不要動輒進行過度干預。“法者，治之端也”，新形勢下黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的決定》，選擇了“依法行政”這個“綱”來統帥推進依法治國的所有事項，包括科教文衛事業。為此，新常態下基層電大推進依法治理就顯得尤為重要和突出。

一、新形勢下推進基層電大依法治理的重要意義

（一）推進基層電大依法治理是依法治國需要

“治國憑圭臬，安邦靠準繩?！秉h的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步說明了當前我們要快速的建設社會主義法治國家的需要，這是國家在頂層上的設計。然“九層之臺，始于壘土”，全面推進依法治國，既需要頂層設計，同時更多的是在于基層的法治化，在于基層教育的法治化，正如《決定》所指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。這就為我們推進基層電大依法治理指明了方向，為全面推進依法治國進一步夯實了基礎。

（二）推進基層電大依法治理是適應全面深化改革，促進基層電大健康發展的需要

改革就是基于利益的調整，是為了解決當前在發展中遇到的困境和矛盾，而進行的政治、經濟等體制上的調整。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調要深化文化體制改革。當前推進基層電大依法治理就是為了迎合全面深化改革中文化體制改革的需要，是為了解決基層電大在治校中的不依法的種種“短板”，促進基層電大健康科學發展，實現“依法治校、依法治教、依法治學”的需要，提升國家綜合軟實力，實現中國夢的新起點。

（三）推進基層電大依法治理能夠構建和諧校園，保障師生權利的需要

從社會學的角度去分析和諧校園，它直接表現為各方面的利益關系得到妥善協調，使教育的主體和客體處于相對融洽的狀態，同時也是使學校能夠和家庭、社區和諧相處，建立一個符合人性規律和教育規律構筑的生態系統。推進基層電大依法治理，就是用法治方式進行治理，著力解決管理中的不學法、不懂法、不守法的問題，保障學校、教師、學生的基本權利，積極培育電大發展新的增長點，增強辦學實力，穩定辦學規模，提升內涵質量。

（四）推進基層電大依法治理是促進并實現終身教育的需要

所謂的終身教育就是指人們從呱呱墜地來到這個世上開始到離開人世為止，在一生當中各個階段所受的教育的總和，也是人所受不同類型教育的統一綜合。比如學校教育和社會教育，還有正規教育和非正規教育等，通過這些教育其最終目的就是為了維持和提升自己的社會生活質量。電大作為國民教育的重要組成部分，在實現終身教育中具有突出的地位和作用。基層電大能不能科學發展、能不能在人的全面發展中得到學生、單位、政府、社會的認可，直接關系著終身教育的實現度。推進基層電大依法治理就是為了提升學校的綜合實力，擴大其影響并得到普遍認可，穩定辦學規模，促進并實現終身教育的需要。

二、推進基層電大依法治理存在的主要障礙

（一）基層電大思想觀念解放不夠，法治觀念不強

法治是基層電大實現科學發展的保證，是國家治理現代化的核心內容之一。基層電大由于處于基層社會，受傳統“人情觀念”和“固有地緣”色彩的影響，未能真正的解放思想、創新觀念。一是“人治”觀念仍然存在。在走訪中了解到，有的基層電大為擴大招生人數實現“創收”，違規招生（降低入學條件和資格），亂設招生點，委托中介組織生員、組織招收全日制脫產學習或者應屆高中畢業生，屢屢突破國家教育部和國家開放大學的招生底線，部分領導干部淡漠法律法規，對社會主義法治存在歷史虛無主義的態度，避開法律法規而用自己的“意念”去處理電大相關事務；二是“官本位”現象嚴重。當前一些地方的基層電大的領導，往往是從普通中學年齡大的領導同志轉任的，甘當“閑官”，凡正自己級別上去了，職稱也評了，不思進取，不愿深入教師和學生中去了解情況，安心于坐辦公室喝喝茶，看看報紙，看看文件，想問題、做決策存在靠習慣思維、憑經驗落實。面對基層電大違反法治的問題存在“睜一只眼閉一只眼”。

（二）基層電大管理人員法律素養有待提高，依法管理水平不高

在電大事務工作中，管理是一項最重要的學?；顒又?，然而由于地緣和歷史性發展的因素，基層電大存在著依法管理水平不高的問題。一是基層電大管理人員的學歷綜合素質還有待于提升，法律素養有待提高。目前，基層電大管理人員基本上達到了本科或研究生文化程度，但全日制學歷占少數，相當一部分是通過函授教育等其它學歷進修形式獲得。在調研中了解到，某基層電大，從事電大管理人員中，具有本科以上文化程度的約占94.7%，其中具有全日制學歷的占比不足20%；二是雖然這部分管理人員學歷獲得了晉升，也對依法管理有了了解，但還是未能內化為自覺行動。在基層電大招生過程中，存在部分招生管理老師亂承諾，包分配、包考試、包畢業的“三包”亂象。在考試的過程中，部分管理人員作為考試的監考教師，“漠視”或“默許”學生的作弊行為等；三是部分基層電大編制緊缺，不干事的人占據編制，干事的人進不來，只好聘請合同工、臨時工。有的靠本事，靠實干，有的則是“關系戶”，造成水平參差不齊。課題組在調研中發現，某基層電大學歷科、學生科、招辦共有13名人員，其中科級干部4人，4名臨近退休人員，合同工和臨時工6名，占47%，第一學歷中專2人，專科3人，本科1人，這部分合同或臨時工學歷普遍不高，職稱無法評定，工資福利受到影響，把自己的主要職責界定為就是安排師生的上課及考試，在處理糾紛之類的學生工作上認為那是學校領導的事情，不能夠主動第一時間去化解，造成了負面影響。

（三）基層教育法制監督力度不夠

監督就是基于一定的預期目標，對某一特定環節、過程而進行監視、督促和管理?；鶎与姶蟮谋O督既有上級主管部門對其的監督，又有學校領導之間的互相監督和對師生的監督和管理，也有師生對校級領導的監督。然而在走訪調研中了解到，大部分基層電大管理不健全，較少成立職工代表大會或已經成立仍為擺設，校務不公開，存在著“上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”的現象，在事關學校發展等重大問題決策中，只重黨委會或校長辦公委意見，不征求職工或者職工代表大會的意見，更有甚者，搞個人“一言堂”，凌駕于組織和班子之上；二是部分基層電大普通教師法制監督意識不強，認為我的本職工作就是上好每一堂課，學校的發展、是否違法、身邊的教育腐敗問題與我無關，當“老好人”，久而久之也為部分人不依法、不守法提供了間接的鼓勵和支持。

三、全面推進基層電大依法治理的路徑創新啟示

（一）深入開展法制宣傳教育，形成濃厚的法治文化氛圍

基層電大具有的法治文化氛圍應是一種理性和權力相結合的法治和諧文化，需要領導、教師、學生三者共同締造。一是加強重視，上下齊抓共管。上級電大要加強對基層電大法治教育的宣傳和引導，并納入年終考評；二是基層電大校級領導要常把法律知識內化為自覺行動，做到“心中有法、行中用法”；三是基層電大全體師生應有意識地培養運用法律邏輯思考教學、科研及管理的能力，訓練運用法律知識分析日常工作生活問題的能力，強化運用法律手段處理其問題的能力。

（二）注重法治管理，有效提升依法管理水平

法治作為一個動態或能動的法律范疇，其精神核心就是要求工作人員能夠嚴格依法辦事。正如英國著名學者所說“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束―這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力，和根據對此的了解計劃他自己的個人事務”[2]。為此基層電大要注重法治管理，提升依法管理水平。一是基層電大校長要具有法治思想和理念，以管理的法治化去推動學校的各項任務和目標，讓辦學中的各個環節能夠在“陽光下”運行；二是基層電大要加大法治教育，提升管理者的法治素養，運用法治思維解決學校生活中遇到的“疑難”問題。

（三）加強章程建設，健全學校依法治校的制度體系

管理的科學與否，直接關系到基層電大的生命線，而法治則是基層電大生存的大動脈。為此，基層電大就要加強自身的規章制度建設，使得學校的各項工作保持在陽光下正常運行。一是基層電大要依照法律的規定和教育部對電大辦學的要求，以及上級電大辦學規章，制定相關的規章制度，依法治校，依法治教，依法治學；二是基層電大還要結合自身的實際，遵循民主、公開的程序征求利益相關方的意見，制定切合實際的規章制度；三是基層電大規章制度應加以匯編并公布，有條件的學?？梢話烊雽W校的網站，便于查詢和監督，形成威懾。

（四）加強權力的約束，依法健全監督和指導機制

“權力一旦不受制度的約束和監督，就會被濫用”，為此基層電大要構建權力的制約和監督機制。一是上級部門要不定期的對基層電大的依法治理進行監督和指導，同時要發揮紀檢組和巡視組的作用，遇到問題要敢于“逗硬”；二是設立監督投訴信箱，校級領導要依法如實接受師生監督；三是要在教職工中成立“動態”的教職工代表，充分發揮民主監督機制的作用；四是實行校務公開制度，加大學校事務的披露力度，尤其是在財務支出上的力度，方便各渠道監督。

參考文獻：

[1]http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0811/c1003-25441622.html人民網評：以積極心態迎接中國經濟“新常態”.

[2]〔英〕哈耶克著，王明毅等.譯：《通往奴役之路》[M]，中國社會科學出版社1997年版，第73頁

作者簡介：劉海濤，男，（1984-），重慶市永川區委黨校，講師，碩士研究生，主要研究方向：馬克思主義理論與方法，公共管理。

*基金項目：本文系重慶市廣播電視大學2015年度學校事業改革與發展規劃研究項目[CQGBDD2015-08]