論新時期下公共行政的倫理定位

寧秋紅

摘要：本文直接以張康之先生的《尋找公共行政的倫理視角》一書為參照，以“論公共行政的倫理定位”為論題，實則是希望通過對公共行政的理論和實踐、歷史和思想簡要地考察和探討來應對公共行政改革所面臨的困惑并對我國公共行政的價值取向做出初步的思考和評判。

關鍵詞：公共行政；倫理定位

一、對公共行政的歷史和價值的追尋

農業社會經濟時代，社會領域和社會諸價值系統相互融合、尚未分化，“公共性”的因素可能已普遍存在，“公共性”卻未形成。在傳統的階級統治模式中，行政管理是附屬于階級統治的，從屬于階級統治和為階級統治服務的。獨立的行政體系并不存在，行政管理是與國家是一體的，也就是國家的全部對內職能，強化和維護著社會的整個等級秩序和分配秩序。

近代社會以來，隨著工業化的進展，社會生活出現了領域分離，公共領域和私人領域的邊界逐漸變得清晰起來。隨著政府的統治功能漸趨遮蔽，政府的“公共性”逐漸生成，行政體系開始作為一個相對獨立的領域開始出現。政府在越來越多的領域趨向采用民主和參與的管理方式，淡化服務于政治統治的終極目的，在自身的整個發展進程中追求行政管理相對于政治統治的獨立性，并把傳統的凌駕于整個社會的管理模式轉化為深入到社會中一切領域的相容性管理模式。公共行政就是在社會復雜的政治、經濟、文化及組織與制度環境中逐步演變并顯示其歷史和實踐價值的。

二、公共行政的倫理定位的依據

首先，現代政府是民主政府。現代社會公民主體意識的覺醒使公民與政府的關系變得更為直接和敏感?，F代民主、平等的價值觀念為公民設定了評價政府的新尺度?，F代民主和權利觀念日益深入，社會公眾逐漸認識到了公共權力的性質和政府運用公共權力管理社會的目的。政府管理的“公共性”內涵逐漸成為共識。公民不再是單純地作為一個被動的受管制者，而是以一個參與者身份與政府發生關系。民眾對政府公共行政管理的日益增長的參與和監督意識等也逐步改變了政府的運行環境。這必然要求政府相應改變自身的行為方式，以適應新的環境。

其次，現代政府是法治政府?，F代政府的憲政制度設計是用憲法、法律的形式確定公民權利的至上性，并確定政府對公眾的責任。公民依靠自身自治和自我管理即可實現的權利，政府必須保護，不能干預；公民依靠自身不能實現或不能充分實現的公民權利，則構成政府的責任，政府必須加以滿足。法治原則要求政府規范行為，維護公民權利，強調政府管理應受一定的程序和規則約束以保障公民的實質權利。堅持政府管理法治原則的理念，是實現政府公正和社會公正的前提。

再次，現代政府是責任政府。責任政府理念是伴隨著民主政治的發展而產生的。民主政府必然是責任政府。責任政府既是現代民主政治的基本理念，又是一種對政府管理進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念，責任政府理念要求政府必須回應社會和公眾的需求并加以滿足；政府必須積極地履行其社會義務和職責；必須承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。作為一種制度安排，責任政府意味著保證政府責任實現的責任控制機制，意味著強化了對政府的監督和評價。政府責任不僅意味著政府要正確地做事，即不做法律未允許做的事情；而且意味著政府要做正確的事情，即促使社會變得更美好的事情，必須與公民的普遍期望和社會倫理道德的要求相一致。

三、新時期下我國公共行政的定位和取向

在論及中國的行政管理問題時必須回到中國語境。當代中國的行政管理是在特殊的政治、經濟和社會文化背景下形成的。從價值層面對西方國家公共行政的歷史和思想、理論和實踐作考察所形成的判斷不能簡單用來評定中國的行政問題。我們必須從總結西方公共行政的經驗教訓所得到的一般性結論入手，充分認識到公共行政發展的制度約束和路徑依賴，認真審慎我國的公共行政的倫理價值取向及其制約和保障機制。實際上，我們上述論述所強調的是每一種行政制度安排都預設了潛在的倫理價值和包含了不可逾越的道德前提。目前我國所進行的行政改革所面臨的主要問題不僅是外在地提出道德要求，而且是如何從制度上加以完善。目前及今后中國公共行政的改革和發展不宜糾纏在發展官僚制或擯棄官僚制的爭論上，中國的行政體制改革不能只將眼光停留在組織結構或行政層面，而應擴展到政治、社會和經濟領域。只有在政府、市場和社會三者的制度安排同構、價值和諧一致的情況下，才能成功地實現公共行政倫理化和公共行政道德化，才能實現我國行政發展的目標和預想。

中國的行政體制改革，應該立足于中國自身的環境和現實。行政體制的主導模式是受制于所處的社會形態的?，F代官僚制行政模式是適應工業社會最有效率、最為理性的行政模式。官僚制是工業社會對社會政治、經濟管理體制的必然要求。中國社會當前正處于轉型時期，現時目標是走向工業化，而與之相適應的管理組織架構、管理方式和組織文化應該定位在理性官僚制精神的吸取上。我國是社會主義國家，我國政府的一切權力來源于人民，因此，我國政府的基本理念是全心全意為人民服務，這是中國政府的行政目標和行政動機，也是中國政府存在的前提。我們黨和政府的一系列重要會議精神都傳遞著一個共同的理念——全心全意為人民服務，在建設社會主義物質文明的同時，加強精神文明建設。對于政府而言，就是要破舊立新，選擇和建立適應社會主義社會政治、經濟發展的政府管理模式。政府的管理水平和方式影響到政府效率、政府效能和行政質量，政府管理的改進和提高及其有效性關系到人民的合法權力、正當權益能否得到確實保障，關系到人民生活狀況、福利待遇能否得到改善。因此，政府管理是否體現出代表最廣大人民群眾的根本利益，是否體現出執政為民的態度和行為，是檢驗和評價政府的重要標準。

因此，不斷加強執政黨內部和行政人員的思想道德建設也就成為了政治生活的一個重要方面，需要把道德價值判斷引入到公共行政體制和行政人員的行政行為中來。公共行政道德化是當代公共行政研究中的一個極其重要的問題。

四、結語

當今世界各國都以不同的方式普遍地進行全面的行政改革，其中涌現出了許多新的思想、理論、觀點和主張。我們極力關注并探討各國行政改革的實踐及其理論表現。隨著我國行政體制改革的深入，過去的行政學在許多方面已不能適應我國行政管理實踐和發展的要求，消化和吸收西方國家政府管理和改革的成功經驗，從各方面進行探討，是我們當前應做的工作。

因此我認為：任何公共行政理論和思想，組織和制度設計及運行模式都有不可逾越的道德前提，是不能自足證明的。對公共行政的倫理和道德的評判取決于其自身的運行模式以及它與何種歷史條件下的政治、經濟和社會等具體情勢的結合，取決于它們在彼此界定中如何實現對人的基本價值的實現和滿足、支持和保證。對此，我們抽取出一些基本的評判因素，如現代政府的一般特征，政府職能的轉變等。我們主張運用制度變遷的視角來看待公共行政的歷史發展、思想演變和模式的轉化，從而避免把問題的根源歸結于人，并突出制度設計在公共行政中的作用，希望能夠找到藏匿于其背后的各種約束條件并建構一個關于各種公共行政的思想、模式和框架直接溝通、交流和互動的平臺。