公告送達之弊端與重構

摘要：民事訴訟法規定了當事人下落不明或者用其他方法無法送達時，可以采用張貼公告、登報公告的方式送達，即為公告送達。公告送達制度的設計初衷是在送達出現困境時通過公告的方式推動訴訟程序的進行，以避免出現因一方當事人不能受領文書導致另一方當事人無法推動訴訟程序而使其實體權利得不到法院有效裁判的支持。隨著經濟的發展與人員流動的加快，人員脫離固定經濟組織成為“單個的人”，人與人之間更是傾向于陌生關系，導致民事訴訟中送達不能問題日益突出，這時候公告送達就成為了送達這一訴訟程序的兜底方式。然而，公告送達也出現了大量的問題、弊端，如公告送達只公告卻沒有實際送達至當事人，當事人根本無法有效知曉其涉訴的信息、公告時間成本高、費用負擔不合理等。本文試圖在分析公告送達之弊端的情況下，探尋重構公告送達的方式，以期尋找公告送達在程序價值與實體公正之間的平衡點。

關鍵詞：公告送達 訴訟程序 弊端 重構

一、公告送達之弊端

公告送達作為民事訴訟程序中窮盡其他送達方式而無法送達之后的兜底送達方式，其在司法實踐中被廣泛運用。以筆者所在基層法院2016年、2017年公告送達法律文書在民事案件中的比例為例：

目前公告送達的主要弊端表現為公告送達程序適用泛濫、公告送達成本較高、公告送達效果較低以及公告送達內容不規范。

（一）公告送達程序適用泛濫

公告送達程序適用的泛濫會給原告提供故意隱匿被告地址進行惡意訴訟的機會。以公告送達方式完成程序任務的目的更勝于實現送達的目的。目前在司法實踐中，法院的書記員在用盡民事訴訟法規定的送達手段依然無法完成送達的情況下，會要求主要是原告一方的當事人前往另一方當事人戶籍所在地或住所地的居民委員會或者村民委員會，尋求該組織出具當事人“下落不明”的證明，書記員再依據該證明進行公告送達，而居民委員會、村民委員會出于對法院工作的配合以及一方當事人的要求，大多數情況下也會出具“下落不明”的證明，這樣公告送達程序幾乎沒有前置審查程序，居民委員會或者村民委員會出具的“下落不明”的證明就簡單的被法院書記員采用，作為進行公告送達程序啟動的前提條件，這樣的前置條件并沒有經過審慎的推敲，最終導致了公告送達程序適用的泛濫。

（二）公告送達加重了當事人訴訟成本

1、公告送達增加了當事人時間成本

民事訴訟法第九十二條規定一般民事案件的公告期限為六十日，該法第二百六十七條規定涉外民事案件的公告期限為三個月，即送達最少要六十日才算完成送達，涉外的更是長達三個月，這對于急于得到生效裁判文書申請執行的當事人來說是一個不小的時間成本，容易造成法律關系的不穩定、當事人期待性不確定，有損司法公信力。同樣對公告送達有明確規定的德、日等國的公告送達生效時間只有一個月到兩周不等，我國澳門地區部分公告送達甚至短至五日，這主要是從縮短訴訟時間考慮的。

2、公告送達加重了當事人的經濟負擔

從公告送達起訴狀副本260元+送達判決書300元+公告執行通知書300元+公告委托評估機構300元+公告評估報告300元+公告執行裁定書300元=1760元。這筆費用無論是當事人預交、還是最終由敗訴的一方當事人來負擔，都是一筆不小的費用。尤其是對于標的額較小的案件，當事人在用盡自力救濟依然無法保障自己權利的情況下，選擇提起民事訴訟途徑，卻需承擔公告送達費用的經濟負擔，這會降低當事人的司法獲得感。

（三）公告送達效果較差

雖然公告送達是法律所擬制的一種送達方式，所產生的法律后果也僅是“視為送達”。但是，公告送達制度的設計仍然蘊含有對實質送達效果的期待。送達最原始的功能是“告知”和“通知”，讓受送達的當事人能夠知悉送達內容并參加庭審活動。而在司法實踐中，公告送達的效果較差，公告送達的公告功能與送達功能不協調，造成“送”而不“達”。受送達的當事人參審率極低，基本可以忽略不計，無論是當事人還是法院司法工作人員，一旦采取公告送達，內心即認為受送達一方當事人不會參加庭審。這種公告送達的方式僅僅起到了推動訴訟程序進行的作用，完全沒有起到讓作為被告一方的當事人知悉送達內容參加庭審的作用。可見目前司法實務中公告送達的效果較差，僅僅體現了訴訟程序價值，卻忽略了訴訟實體權利保障的價值。

二、公告送達弊端的原因分析

（一）“下落不明”的標準難以確定

目前民事訴訟法法、相關司法解釋均未對“下落不明”進行界定，這給司法實務工作帶來困擾，給案件的審理帶來不確定性。按照文字解釋的方法，“下落不明”即不知當事人身在何處、亦無法聯系。“下落不明”的證明將導致法院實質啟動公告送達程序，最終導致當事人民事權利義務的變動，在實務工作中如此重要的證明卻沒有一個統一的格式，有的證明內容是當事人自某年某月起不在本社區居住，有的證明內容是當事人下落不明等等，也沒有一個明確的機關來開具，有時由當事人居住的居委會、村委會等基層組織出具“下落不明”的證明，有時候由自然人住所地或經常居住地的公安機關開具證明，亦有自然人所在企事業單位開具證明，等等不一而足，標準混亂。更為混亂的是在司法實踐中，有的審判員或書記員要求原告提供被告住所地或經常居住地的居民委員會或村民委員會出具的“下落不明”證明，有的審判員或書記員又不作此要求，僅僅是電話聯系不上、郵寄送達退回后就適用公告送達。這樣不同的標準，給當事人帶來困擾，也讓司法工作人員無法適從。

（二）法院案多人少導致公告送達程序被濫用

筆者所在法院為地級市市區基層法院，2017年共審結13000多件案件，其中絕大部分為民事案件。這么巨大的案件數量，背后是40多名法官和兩倍于法官的書記員在辛苦付出，案件數量與辦案人員的比值已經達到了一個臨界的狀態，橫向比較，大部分城區基層法院都存在案多人少的情況。這樣一個司法現狀的出現，會使得部分書記員更傾向于適用公告送達的方式完成民事案件的送達工作，因為直接送達等送達程序雖然時間短，但是耗費大量的精力，對于書記員來說，適用公告送達，即讓作為原告一方的當事人能推動案件進程，又提高了結案數量，這也導致公告送達前置審查程序不嚴格，公告送達被濫用情況的出現。

（三）公告送達法律制度的滯后與社會飛速發展之間的矛盾。

奧地利法學家尤根·埃利希所說：“無論是現在或者其他任何時候，法律發展的重心不在立法，不在法學，也不在司法判決，而在社會本身。”公告送達制度從設立至今并未緊跟社會經濟發展的步伐，已經不能完全適應司法實踐工作的需要。過去我國的社會結構相對固定，在計劃經濟時代，公民都是“單位人”，每個人都有自己的單位，單位既是個人工作的載體又是其社會、經濟地位的載體，在計劃經濟時代，要確定一個自然人是否下落不明是相對容易的事情。到了改革開放，尤其是改革開放已經進入四十年的今天，城鄉二元結構的打破，生產要素、勞動力及資源自由流動的情況下，再要確定一個自然人是否下落不明就顯得力不從心了。這也是公告送達制度之弊端的根本原因。

三、公告送達的出路探究

（一）明確“下落不明”的標準

筆者認為，明確“下落不明”的標準非常重要，對于當事人可以有一個穩定的心理預期，知道如何開具這樣的證明，對于法院的司法工作人員，也避免了標準的不統一而導致案件在不同的訴訟階段有不同的標準，損害法院的司法公信力。筆者認為這樣的“下落不明”的證明，由下落不明一方當事人戶籍所在地或常住地居民委員會或者村民委員會開具較好。第一，實踐中由下落不明一方當事人戶籍所在地或常住地的派出所開具下落不明的證明在操作上存在諸多困難。一方面，大部分派出所并不愿意給當事人開具下落不明的證明，這給當事人帶來較大的訴訟負擔。另一方面，派出所所掌握的居民信息較為滯后，其不一定及時準確的掌握當事人的居住信息，多數派出所工作人員仍然要求當事人先去居民委員會或者村民委員會開具下落不明證明后才同意給當事人開具下落不明的證明，這樣的重復工作，實際上還是將證明的責任丟給了基層群眾性自治組織。第二，當事人居住或常住的居民委員會或村民委員會對當事人的信息掌握得更及時全面。現在普遍建立的網格化管理制度，使得確定當事人是否在此居住的信息變得更便捷。

（二）建立公告送達審查機制

公告送達審查機制包括程序審查與實體審查。程序審查是指，公告送達之前，當事人是否真的下落不明或者窮盡法律規定的其他送達手段。如郵寄送達退回的，要查清是什么原因退回，在查清原因的基礎上，再考慮采用公告送達。實體審查主要指，公共送達的案件，一方當事人很難到庭應訴、參加庭審，此時審判人員尤其要著重對案件證據事實實體審查的力度，確保不因一方當事人未到庭，而偏聽偏信一方當事人的陳述、提供的證據，以免造成錯案。

（三）減少公告時間，合理降低公告收費標準

1、減少公告時間

目前公告送達期間過長，延緩了訴訟的進程也加重了當事人的訴累。觀察國內法規，如我國《稅收征收管理法實施細則》規定：“有下列情形之一的，稅務機關可以公告送達稅務文書，自公告之日起滿30日，即視為送達”。國內規定較短的公告期限的法律條文較多，不一一列舉，說明在國家立法層面公告期限并不是非得規定的特別漫長。考察國外法律，如大陸法系國家德國、日本等國的公告送達生效時間只有一個月到兩周不等，這也是從縮短訴訟時間考慮的。因此筆者建議，以尊重現行法律體系為前提，結合司法審判實踐，在既保證訴訟效率，又保障被送達人的訴權的情況下，對《民法訴訟法》第九十二條進行如下修改：受送達人下落不明，或者用本節規定的其他方式無法送達的，公告送達。自發出公告之日起，經過三十日，即視為送達。對第二百六十七條進行如下修改：人民法院對在中華人民共和國領域內沒有住所的當事人送達訴訟文書，可以采用下列方式：…（八）不能用上述方式送達的，公告送達，自公告之日起滿四十五日，即視為送達。同時對于同一民事訴訟案件，在同一個訴訟程序中也可以考慮避免重復公告，即開庭傳票公告后，裁判文書就無需公告或者大幅縮短第二次公告所需時間。

合理降低公告收費標準

根據湖南省高院微信公眾號公布的公告收費標準，將民事訴訟中最常見的法律文書公告收費標準羅列如下：

從以上表格可看出，以最簡單的民事案件為例，從立案受理到法院作出生效裁判，作為原告的當事人需要支付860元的公告費用，這僅僅是審理階段，到了執行階段，還需要公告送達執行通知書等文書，這筆費用對于經濟困難的當事人是一筆不小的開支。對此，筆者建議，一方面加大公告費用減免等司法救濟措施的力度，簡化申請司法救濟措施的程序，最大限度為當事人減輕經濟上的負擔。另一方面，適度降低公告收費。公告收取的費用主要用于人力開支、報刊版面，鑒于法院公告的報刊是專業性質的報刊，該報社也屬于國有企事業單位，應當由財政予以支持，可以適當降低公告費用。筆者認為一份法律文書的公告收費在150元至200元最佳。

（四）多樣化公告媒介

在司法實務中，公告送達多數統一在《人民法院報》上刊登公告，該類報紙是專業性較強的報紙，當事人實際上很少主動購買閱讀該類報紙，導致公告效果不好，送而不達。在需要公告送達的案件中，應當靈活運用公告方式，堅持依法、有效、權威的原則即可。如在當事人居住的小區、村委會、居委會、工作單位等張貼公告，既能增加案件信息傳遞給當事人的可能性、又能形成輿論壓力迫使當事人應訴。對當事人住所地不明確又無法聯系的情況，可選擇自媒體、網絡公告的方式，法院可與各主流媒體、自媒體、微信等傳播媒介合作，開辟專門的版塊進行公告，在互聯網發達的當下，合理合法利用互聯網、移動網絡進行公告，也是與時俱進的一種方式。還可以建立專門的全國性“中國公告網”，逐步實現紙媒、網絡公告同步推送，實現立體送達。

（五）明確公告送達的內容，增強公告內容的辨析度。

在司法實踐中，公告送達有專門的格式，但是書記員在填寫公告內容時過于簡單，大部分只填寫案號、當事人姓名等，這樣的公告效果并不好。公告中應當明確當事人的姓名及其他有效身份信息，避免給同名同姓的案外人造成不必要的麻煩，也體現了司法工作的嚴肅性。公告開庭傳票的應當寫明起訴狀要點、開庭的具體地址、時間及承辦法官或書記員的姓名和聯系方式，讓當事人在看到公告內容后，能及時聯系到法院，也能采取有效措施出庭應訴。公告裁判文書的，要列明裁判文書要點，同時要列明上訴權利的行使途徑，到哪家法院上訴、如何上訴、上訴期限等。

四、結語

公告送達程序是民事訴訟中必不可少的一環，對于維護當事人的合法訴權具有積極意義。同時也要認識到公告送達的法律法規已經不能適應新時期的司法實務工作，給當事人和法院司法工作人員帶來了困擾。只有不斷思考探索完善公告送達程序，才能讓民事訴訟程序兼具程序價值和實體價值。

作者簡介：沈忱，湖南省岳陽市岳陽樓區人民法院，法官助理

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