公眾參與權利的二元性區分
——以環境行政公眾參與法律規范為分析對象

(西南政法大學西部生態法研究中心，重慶，401120)

公眾參與制度的確立是2014年修訂的《環境保護法》的重要突破和亮點。這一法律專章規定了“信息公開和公眾參與”。《環境保護法》第53條明確規定了公眾在環境保護中享有知情權、參與權(狹義)和監督權，整章緊緊圍繞著這三項具體的公眾參與權利展開。這是我國在法律層面第一次清楚系統地確認環境公眾參與權利的體系和具體內容。這一章也奠定了環境公眾參與的規范基礎和基本制度構架。從國際法律規范層面看，規范環境公眾參與的國際公約《奧胡斯公約》規定了公眾環境參與的三項具體權利形態：環境知情權、環境參與權、訴諸法律救濟的權利。其中，環境事務參與權(即狹義的環境參與權)包括公眾對具體環境活動決策的參與(第 6條)、公眾對與環境有關的計劃和政策決策的參與(第 7條)和公眾對法律制定及執行過程的參與(第 8條)。我國的《環境保護法》的規范表達與《奧胡斯公約》略有差異。根據《環境保護法》第53條的規定，公眾在環境保護中享有知情權、參與權和監督權。對比我國《環境保護法》和《奧胡斯公約》，兩者都將環境公眾參與權分為了三項具體權利形態，并且在前兩項的表述上也是一致的，差異在于《奧胡斯公約》將第三項權利表述為：訴諸法律的權利，具體而言，指“訴諸司法機構或獨立的行政復審機構的權利”，與我國的公眾參與監督權雖然表述不同，但其所指是一致的。我國的環境參與監督權包括對違法行為的檢舉權和訴訟權，包括了訴諸司法的權利或訴諸獨立的行政復審機構的權利。可見，我國《環境保護法》中將環境公眾參與的權利分為知情權、狹義參與權和監督權是與國際接軌的，與行政法的法理也是一脈相承的，這種公眾參與權利的三分法應當作為解釋公眾參與權利的基本構架①。

在法理上，雖然環境公眾參與在我國已經熱烈討論多年，研究成果豐富多彩。但關于環境公眾參與權利的相關法理的梳理和探討并非沒有漏洞和缺憾。環境公眾參與權利的二元性區分原理就是為我國環境法學界所長期忽略的一個重要問題。眾多討論環境公眾參與權利的文獻，都是籠統地討論公眾的環境參與權利，而沒有注意到公眾本身是一個充滿著利益區分和沖突的復雜構成，特別是作為利害關系人的“公眾”與作為非利害關系人的“公眾”,在權利主體、權利內容、實施機制、救濟制度等方面都有著本質的不同。環境公眾參與權利具體規則的設計和法律解釋必須考慮這種結構性的差異。作為環境公眾參與最重要的國際條約《奧胡斯公約》就注意到了利害關系人的參與和非利害關系人的參與的重要結構性差異，其規定的權利體系分為“公眾”(即包括非利害關系人的所有公眾)所享有的權利和“所涉公眾”所享有的權利。遺憾的是，我國環境公眾參與的相關理論并沒有注意到這種結構性差異。這一理論研究的不足直接影響了相關法律規則的設計和法律的解釋，也會對環境公眾參與權利的落地生根發生不良影響。本文的目的在于探析和解釋這種結構性的差異，期望為環境公眾參與相關法律條文的解釋和完善提供理論支撐。

一、公眾參與權利的二元性區分原理及其在環境行政參與中的適用

(一) 公眾參與權利的二元性區分及其法理依據

公眾參與權利的二元性區分原理，即將公眾參與分為“有利害關系的公眾”和“沒有利害關系的公眾”兩種不同的主體類型，并根據不同的主體類型設計不同的參與權利規則的理論。公眾參與在行政法的理論中被解釋為“一種利益平衡的行政法模式”[1]。現代社會的行政過程本質是充滿利益的競爭和協調的，為了實現行政過程的合法性，需要通過公眾參與的程序設計來實現利益的平衡和協調。這一利益平衡的行政過程包括以下幾個主要的環節：第一，確定特定行政過程涉及或將要影響的各種利益，以此為基礎界定相應的參與強度；第二，為各種利益代表設計一個公開、公平和公正的參與程序；第三，決定者在適當考慮各種利益訴求的基礎上，對各種方案進行選擇和決策，并說明理由；第四，對公眾參與進行監督和司法審查[1,2]。可見，公眾參與的程序設計和權利的配置，是以特定行政過程所涉及或影響的各種利益的識別為出發點的，公眾參與需要根據不同的利益類型來確定相應主體的參與方式和參與強度。利益的識別是公眾參與程序設計的出發點，也是對公眾參與權利進行類型化分析的重要維度。一個行政過程可能涉及或影響的利益并非是單一類型的，根據利益類型來確定相應主體的參與方式、參與強度是將抽象的公眾參與落實的有效路徑。具體而言，根據相關主體自身利益受影響的程度，將公眾參與的“公眾”分為“有利害關系的公眾”和“無利害關系的公眾”兩大類型構成，并分別為這兩種類型的主體設計不同的參與方式和參與強度，就是將公眾參與落實為現實的制度實踐的一個重要策略。“有利害關系的公眾”是指相應的行政行為直接影響其實體利益的相關法人和自然人；“無利害關系的公眾”是指相應的行政行為不直接影響其實體利益的相關法人和自然人②。在具體的范圍上，“有利害關系的公眾”包括行政行為的直接相對人以及利益受行政行為影響的其他相關人。行政行為的直接相對人，指在行政管理法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人；利益受行政行為影響的其他相關人，指實體利益已經或可能受到行政行為影響的其他相關主體?！坝欣﹃P系的公眾”因為其實體的利益受到影響，其自身或受其委托的代理人應當參與到相關行政程序，其參與相關行政程序的目的是為了自身的實體利益；而“沒有利害關系的公眾”參與相關行政程序，不是為了自身實體利益的維護，而是為了公共利益的維護和促進。利益類型的不同及其參與目的的差異，必然會對參與權利的具體規則發生影響。如果忽視了這種差異來設計權利規則，權利規則就很難落地。因此，根據“有利害關系的公眾”和“沒有利害關系的公眾”來設計不同的具體權利規則，其本質是根據不同的利益類型及其與權利主體的關系來設計權利規則，與公眾參與的法律本質是相符的。

(二) 公眾參與權利二元性區分的具體內容

第一，這兩種類型的主體參與行政的理論依據是不同的。“有利害關系的公眾”參與相關行政程序是保護實體利益及權利的需要，實體利益的保護需要以程序權利的賦予為保障，在相應的行政程序中賦予實體權利受直接影響的相關主體知情、參與和監督的權利，是通過程序權利保障實體權利的必然要求，其對行政程序的參與是傳統的正當行政程序的應有之義。不管是大陸法系的傳統行政程序法律制度，還是英美法系的行政程序法律制度，保障利害關系人對相關行政程序的參與都是其必不可少的重要環節和制度構成?！皼]有利害關系的公眾”對相關行政程序的參與則是伴隨著公眾參與理論的勃興而提上議事日程并進入法律制度和實踐的，其主要目的是通過公眾參與的直接民主方式解決“傳送帶理論”和“專家理論”所不能解決的合法性危機問題，提升行政程序對公共利益的保護效果[3,4]。

第二，這兩種類型的主體在參與過程中所享有的權利類型是有差異的?！坝欣﹃P系的公眾”在行政程序的參與中不僅享有知情權、參與權和監督權，而且可以根據其實體的人身權、財產權、環境權等請求修改或撤銷相應的行政行為(包括抽象的行政行為和具體的行政行為)。當“有利害關系的公眾”的實體權利受損時，其享有利益補償請求權，可以請求政府或其他主體對其受損的利益進行補償?！皼]有利害關系的公眾”對相關行政程序的參與，其享有的權利包括程序性的知情權、參與權和監督權，在某些情況下可能會享有請求修改或撤銷相應的行政行為的權利。

第三，這兩種類型的主體所享有的參與權利在權利的具體內容上有所不同。雖然“有利害關系的公眾”和“無利害關系的公眾”都享有在相關行政程序中的知情權、參與權和監督權，但知情權、參與權和監督權的具體內容有所不同。在知情權方面，“無利害關系的公眾”對相關信息的知悉是通過政府和企業的信息公開(主動公開和依申請公開)來實現的，而“有利害關系的公眾”對相關信息的知悉除通過政府和企業的信息公開外，對某些重要的信息，政府和企業還需要通過適當的方式進行通知和公告。在參與權方面，“無利害關系的公眾”主要通過社會團體、市民代表、專家代表等主體來參與行政程序，而“有利害關系的公眾”則需要通過民主推選的方式選出其利益代表人參與相應的行政程序。在監督權方面，“無利害關系的公眾”主要通過公益訴訟對相關行政行為進行監督，而“有利害關系的公眾”則通過私益訴訟對相關行政行為進行監督。

第四，這兩種類型的主體在參與機制設計上也有不同。“有利害關系的公眾”對相關行政程序的參與是為了自己的利益而戰，雖然其客觀上可能具有保護社會公益的效果，但其主觀的目的和出發點乃是為了自身的利益，因此，其參與行政程序的積極性是充足的，參與機制設計的重點是為其公開、公平和公正的參與提供機會，對其利益保護和補償提供制度保障。而“無利害關系的公眾”對相關行政程序的參與是為了公共利益，參與機制設計的重點不僅應當著眼于為其提供公開、公平和公正的參與機會，而且還應當進行激勵機制的設計，否則，“無利害關系的公眾”的參與很難實質性地發揮作用，可能會成為形式和擺設[5]。

(三) 公眾參與權利二元性區分原理在環境行政參與中的適用

公眾參與權利二元性區分原理在環境行政參與中能夠適用，而且，通過公眾參與權利二元性區分原理的適用，能夠推動環境保護公眾參與的理論向縱深和精細化發展。首先，公眾參與權利的二元性區分原理能夠適用于公眾對環境行政程序的參與這一領域。公眾參與權利的二元性區分原理廣泛適用于行政參與，也自然適用于環境行政參與。環境行政程序是一種具有廣度的利益沖突的行政程序，其不僅會涉及經營者的個體利益，而且會涉及第三人等其他利害關系人的個體利益和社會公共利益。環境行政的公眾參與程序設計應當考慮作為利害關系人的參與和非利害關系人的參與的差異性并設計相應的程序規則。其次，就環境公眾參與理論自身的發展而言，其需要從籠統的環境公眾參與的理論探討向具體領域里的具體的公眾參與問題發展。通過具體討論“有利害關系的公眾”和“沒有利害關系的公眾”的環境行政參與中的權利規則問題，能夠將抽象的環境公眾參與權利理論轉化為具體化、精細化和可實施化權利規則，促進環境公眾參與權利在現實中落地生根。環境公眾參與的主要領域包括環境立法的公眾參與和環境行政的公眾參與，這兩個領域的參與的具體規則是有所差異的。在環境行政的公眾參與中，具有鄰避效應的項目許可和實施的公眾參與是各國實踐中最具有爭議和挑戰性的理論和實踐議題，這一議題的本質是一個環境行政決策程序的公眾參與問題[6]。而這一議題的深入討論，也離不開公眾參與權利二元性區分原理的運用。

二、公眾參與權利二元性區分原理在環境行政中的具體展開

(一) “有利害關系的公眾”和“無利害關系的公眾”的范圍界定

1.“有利害關系的公眾”的范圍界定

在行政領域中常用的一個概念是“利害關系人”，其指“行政行為將會直接影響其權利義務關系的公民、法人或其他組織”，或者說“行政行為的實施將對其權利義務造成重大影響的人”[7]。環境行政行為的“利害關系人”包括兩種類型的主體：第一是環境行政相對人，指環境行政行為所直接指向的主體，這一類主體的范圍比較明確；第二類指其他利害相關人，指行政相對人之外的實體權利或利益受到環境行政行為影響的相關自然人、法人和其他組織。“有利害關系的公眾”指環境行政行為相對人之外的實體權利或利益受到環境行政行為影響的相關自然人、法人和其他組織。

“有利害關系的公眾”的范圍的確定存在諸多爭議之處。其只包括受環境行政行為直接影響的人, 還是既包括受環境行政行為直接影響的人，又包括受其間接影響的人，人們難以取得一致的意見[8]。如果將環境行政行為間接影響到的主體也納入“有利害關系的公眾”的范圍，則無疑會極大地增加環境行政的成本。而且，哪些主體的實體權利或利益受到了環境行政行為的間接影響，在界定上存在技術困難。受環境行政行為間接影響的人，納入“無利害關系的公眾”的參與體系進行公眾參與的制度設計，更為合理。因此，“有利害關系的公眾”應當是其利益受到行政行為直接影響的人。

“有利害關系的公眾”的具體明確一方面需要相關技術規范為具體項目或事項的“有利害關系的公眾”的范圍界定提供依據；另一方面需要主持程序的行政機關根據具體的項目或事項來具體確定。不可否認的是，行政機關在“有利害關系的公眾”的具體范圍的確定方面具有一定的裁量權。作為受具體項目或事項影響的公民、法人或其他組織，認為其應當納入“有利害關系的公眾”而沒有被納入的，可以在法定的期限內進行申訴或訴訟。

2.“無利害關系的公眾”的范圍界定

“無利害關系的公眾”是“有利害關系的公眾”之外的其他公眾，指實體權利或利益沒有受到行政行為影響的相關自然人、法人和其他組織?！盁o利害關系的公眾”范圍的界定直接取決于“有利害關系的公眾”的范圍界定，環境行政相對人、其他利害相關人之外的其他主體，都可以納入“無利害關系的公眾”的范圍。具體而言，“無利害關系的公眾”包括環保社會組織和其他社會公眾。

環保社會組織是環境公眾參與最重要的主體。所謂環保社會組織，指其章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益且從事環境保護公益活動的社會組織。根據《奧胡斯公約》的規定，“倡導環境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益”。因此，《奧胡斯公約》把環保社會組織和實體權益受到影響的利害關系人都納入了“所涉公眾”范疇。但環保社會組織參與環境行政程序的目的、所追求的利益和有利害關系的公眾還是有本質區別的。有利害關系的公眾參與相應的行政程序是為了維護自己的實體權益，其參與相應的行政程序并不需要法律的特別授權，而環保社會組織參與環境行政程序是為了環境公共利益，并非所有的環保社會組織都可以參與相應的環境行政程序，其參與需要法律的授權。首先，必須符合法定條件的社會組織方可參與相應的行政程序；其次，其參與的環節和程度也是以法律規定為前提的。綜上，根據環境公眾參與權利二元性區分的原理，將環保社會組織納入“無利害關系的公眾”的范圍更為合理。

除了環保社會組織外，其他社會公眾也有參與相應的環境行政程序的權利。例如，其他社會公眾也有相應的知情權，也可以檢舉環境違法行為。

(二) “有利害關系的公眾”和“無利害關系的公眾”在環境行政中的參與權的具體內容

1.“有利害關系的公眾”在環境行政中參與權的具體內容

“有利害關系的公眾”對相關環境行政程序的參與與傳統的環境行政程序的正當程序沒有本質區別。因此，傳統的一般行政程序法律制度中的利害關系人所享有的相關權利，“有利害關系的公眾”也應當享有。這些權利包括：獲取相關環境信息和被告知的權利、要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權利、聽證權、卷宗閱覽權、平等對待權、要求決定者為決定說明理由的權利、程序抵抗權、法律救濟權。聽證權并不是指狹義的要求召開聽證會的權利，而是指在行政機關針對特定的主體作出不利于影響其權益的決定之前，其有權要求行政機關聽取其意見并有權為自己利益辯護的權利，因此聽證權涵蓋了參加行政程序權、表達權和辯護權的豐富內容[9]③。

“有利害關系的公眾”的合法利益應當被進行決策的行政機關考慮和保護。具體而言，在行政程序中，“有利害關系的公眾”享有以下實體性的請求權：第一，“有利害關系的公眾”的合法權益有受特定項目許可侵害的重大威脅時，“有利害關系的公眾”享有預防性的干擾防御請求權。根據這一請求權，“有利害關系的公眾”可以請求行政機關選擇一個對其合法權益侵害較少或者沒有侵害的決策方案或許可。在特定的情形下，“有利害關系的公眾”可以請求行政機關不批準特定的項目。例如，當行政機關準備批準在一個不合適的地點設立化工廠時，周圍的居民為了保護自己的人身健康權，可以請求行政機關不批準設立此化工廠。第二，“有利害關系的公眾”的合法權益的損害在現有的技術和具體的情形下不可完全避免時，“有利害關系的公眾”享有替代性的損害補償請求權，即請求項目業主方對其合法權益的損害進行補償。這種合法權益的損害補償請求權可以在行政行為作出之前或作出之后行使。第三，“有利害關系的公眾”的合法權益已經受到一個違法行政行為的損害和威脅時，“有利害關系的公眾”享有撤銷環境行政行為的請求權[10]。

實體上的請求權是維護“有利害關系的公眾”的實體權益的重要工具，也是實體法律規范和程序法律規范的連接點。環境行政參與程序的設計應當為“有利害關系的公眾”實體法請求權的實現提供程序的機會。其中，“有利害關系的公眾”的合法權益的損害補償請求權的直接義務主體不是行政機關，但是，行政機關在行政決策中，應當將利益補償協議的達成作為行政決策的重要條件之一。這樣的環境行政程序方能實現其利益平衡的功能。

2.“無利害關系的公眾”在環境行政中參與權的具體內容

“無利害關系的公眾”與“有利害關系的公眾”的參與權的具體內容有著本質的區別。而且，同為“無利害關系的公眾”，環保社會組織的參與權和非環保組織的其他社會公眾的參與權也有區分。

(1) 環保社會組織的參與權內容。

環保社會組織自身的實體權益與環境行政行為無直接的利害關系，但賦予環保組織內容全面、權能充分的參與權已經逐漸成為世界的潮流和共識。政府成為環境公益的守護者和促進者只是理論的理想圖景，政府的環境規制被俘獲、政府為了短期的利益而犧牲長期的環保生態利益，諸如此類的政府環境管制失靈現象廣泛存在[11]。政府環境規制失靈客觀上產生了通過公眾和社會力量來守護和促進環境公益的需求。一方面，環保社會組織具備專業性，能夠為環境公益的實現作出貢獻；另一方面，其具備組織性和規范性，能夠避免公眾參與的無序性而導致過高的社會成本和負面影響?；谏鲜隼碛?，環保組織充當環境公益的重要代表參與到相關的環境程序中成為環境公眾參與的最重要形式選擇[12,13]。

環保組織在環境行政程序中享有包括知情權、參與權、監督權在內的廣泛權能。“有利害關系的公眾”享有包括獲取相關環境信息和被告知的權利，要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權利，聽證權(包括參加行政程序權、表達權和辯護權)，卷宗閱覽權，平等對待權，要求決定者為決定說明理由的權利，程序抵抗權，付諸法律救濟的權利等諸項程序性權利。環保組織是否享有利害關系人所享有的這些程序性權利？以上權利中，除程序抵抗權在客觀上不可能行使外，環保組織應當享有其他權利，否則，環保組織的參與權就會成為擺設和裝飾，不能對項目決策產生實質性的影響。根據德國《自然保護法》的規定，環保團體在涉及自然保護的項目的許可中具有參與權，這些權利包括獲悉特定的計劃和程序的權利、表達權、查閱專業評估意見的權利、意見得到回應和尊重的權利、提起公益訴訟的權利和行政申訴權等[14](455)。從德國法的規定可以看出，法律一旦規定環保組織對特定的環境行政程序具有參與權，其就享有知情權、參加權、表達權、意見受到尊重(即要求決策者說明理由的權利)、訴訟權等一系列行政程序的參與者應當享有的權利。要求平等對待的權利和要求中立的裁判者主持程序和作出決策的權利，雖然在相關法律解釋中沒有被提及，但這兩項權利是任何一個程序參與者應當享有的權利，環保組織作為環境公益的代表者之一，當然應當享有這兩項權利。

環保組織的行政參與權利與有直接利害關系的公眾對相關環境行政程序的參與的最大不同是在參與資格的確認上。有直接利害關系的公眾因為其自身的實體權益受到相關環境行政決策的直接影響，其參與相關行政程序的資格的獲得具有天然的合法性。而環保組織對行政程序的參與資格的獲得則需要以下兩個前置條件：第一，只有符合法定條件的環保組織方能享有公眾參與權利。為了保障環保組織參與的有效性和有序性，實現公眾參與和行政效能的調適，降低公眾參與的社會成本，許多國家的法律往往對環保組織規定一些條件。例如，根據德國《自然保護法》的規定，只有符合條件的登記在案的環保組織方能享有對自然保護相關行政程序的參與權[14](455?456)。第二，環保組織只對特定的環境行政程序具有參與權。環保組織對相關環境行政程序的參與，在帶來環境公益保護效應的同時，必然會拖長環境行政程序的時間，增加社會成本，因此不可能賦予環保組織參與所有環境行政程序的權利。環保組織對特定環境行政程序的參與需要法律的賦權，其參與的范圍在各國有著差別。由于環保組織參與環境行政程序是為了保護環境公益，因此對環境公益的影響程度，應當成為衡量環保組織是否能夠參與行政程序的一個重要標準。對那些對環境公益有重要影響的環境行政程序，環保組織應當享有參與權。

應當注意的是，即使不具備特定環境程序參與資格的環保組織，仍然可以和其他社會公眾一樣享有知情權和舉報權。但這類環保組織，不能享有和有直接利害關系的公眾類似的參與整個行政程序的相關系列權利。

(2) 其他社會公眾的參與權內容。

具有直接利害關系的公眾為了自己的利益享有傳統正當行政程序中利害關系人所享有的相關權利，符合法定條件的環保組織具有類似于利害關系人的法律地位因而享有類似于具有直接利害關系的公眾的相關權利。不符合法定條件的其他環保組織，也享有環境參與權，但其不享有與“有直接利害關系的公眾”參與權類似的權利內容， 其權利內容與其他社會公眾的參與權一致。因此，此處所討論的其他社會公眾，指的是不符合法定條件的環保組織和其他非直接利害關系人的公眾。

其他社會公眾所享有的參與權內容具體如下：①知情權。有權獲取環境信息的公眾包括自然人、法人、相關協會、組織和團體[15]，擁有環境信息的行政機關、企業和社會組織應當依法或依請求公開環境信息。知情權的享有和行使不以具有利益或其他利害關系為前提。②檢舉權。檢舉權是公民的一項基本權利，不受有無利害關系的限制，也不受資質和條件的限制，其他社會公眾也享有檢舉權[16]。

綜上分析，其他社會公眾享有的參與權的具體內容包括：知情權，檢舉權和通過民意投票、游行、請愿、游說、給報刊編輯寫信、辯論、組成公民顧問團等間接的方式參與行政程序的權利。由于其他社會公眾沒有直接的行政程序參與權，因此也不享有實體上的請求權。

三、環境保護公眾參與權利行使的程序約束

公眾參與的環境行政程序的目標是為各種利益的協調與平衡提供一個法律機制，并在此基礎上促成最佳行政決策的作出和執行。公眾參與權的行使和落實，必然展現為一個相關的程序設計并受此程序的約束。否則，公眾參與就會淪為無序參與，也無法達成設定程序的最初目標，更無法保障行政效能的實現。以影響性項目的行政許可程序為例，其程序設計中各主體的權利運行應當受到以下程序的制約。

(一) 參與權行使的期限限制

根據上文的論述，有直接利害關系的公眾和符合法定資質的環保組織(法律也可授權某些政府部門代表生態環境公益主張相關的權利，但這不屬于本文討論的公眾參與的范疇)在環境行政程序中享有實體法上的干擾防御請求權、損害賠償請求權和撤銷請求權。有直接利害關系的公眾所指向的是自己的私利，而環保組織指向的是環境公共利益。在程序上，它們實現其利益的核心表現為表達意見并要求行政機關尊重其表達意見的權利。但是，公眾的意見表達是受到法律規定的期間和程序制約的，因為行政機關需要在特定的期限內作出行政決定，環境行政許可的行政相對人的利益也應當得到充分的考量。因此，如果公眾不能在法律規定的期限內提出不同的意見，行政機關和環境行政許可的相對人也沒有義務對其意見進行尊重。根據德國《聯邦污染物排放保護法》的規定，法律規定項目的許可需要對該項目進行公示并通知直接利害關系人，在計劃所呈列的1個月及此后2個星期內，潛在的利害相關人、其他的社會公眾和社會團體也可對此計劃提出異議[17](78)。異議除了保護利害相關人的利益外，還可使許可機關對基本事實獲得更好、更全面的信息，所以，為公共利益所提出的異議同樣是值得重視的[14](455?458)。在異議的期限屆滿以后，所有的非以特別的私法權利名義提起的異議將在公法上失去效力，盡管行政機關在評估是否給予許可時也應將此遲到的異議內容給予考慮[14](455?458)。然而，第三者無權要求對其不在規定時間內提出的異議在緊接著的討論階段進行討論。另外，根據《聯邦污染物排放保護法》第 10 條的規定，沒有在規定的時間里提出異議的人將不能有效地行使其在法律救濟程序中的權利(如要求撤銷許可)，但這僅限于公法領域的救濟權利，此當事人仍可行使其私法上的救濟權利(損害賠償請求權) [17]( 78?79)。

(二) 行政機關的最終決定權及行政決定的存續力

公眾參與的效力是考量和決定公眾參與制度是否能夠發揮其功能的關鍵要素。公眾參與效力是指“參加人所提出的意見和要求是否能夠對行政決策的最終結果產生影響，以及產生多大程度的影響”[18]。在環境行政的公眾參與中，既要避免公眾參與的效力過低，也要避免行政決定為公眾的意見完全綁架的公眾參與效力過高的狀況發生。公眾參與的效力過低表現為公眾參與程序中公眾所提供的證據、所表達的觀點、異議對行政決定沒有任何實質的約束力或約束力幾乎可以忽略不計，行政機關沒有實質性地和參與者分享決策權。造成的結果就是公眾參與成了純粹的擺設和形式，行政機關在公眾參與程序沒有實施完以前已經作出了實質決策，公眾參與只是行政機關決策獲得合法性的一個注腳而已[18]。公眾參與淪為純粹的形式和擺設的現象肯定是應該避免的，但這并不意味著公眾將享有最終的行政決策權或者行政機關必須按照公眾的意見來進行決策。因為，有利害關系的公眾的訴求主要是從其私人利益出發的，而環保組織等社會團體只能代表部分公共利益。如果行政決策完全為公眾意見所綁架，會降低行政決策的質量、阻礙行政創新和降低行政機關的責任心[18]。

一方面，要賦予和保障公眾在行政參與程序中程序權利和實體權利的實現，公眾所提供的證據和觀點應當作為決策的依據，意見應當得到回應，正當利益應當得到滿足和保護。另一方面，賦予和保障公眾參與權利并不能剝奪行政機關的最終決定權，而且行政機關根據行政程序作出的行政決定具有行政存續力和行政公信力，非經法定程序不能推翻。行政機關在作出行政決定時，需要對在規定時間內依照法律程序所表達的觀點進行回應，對正當的利益進行考量和保護，一旦作出行政決定并依法生效，行政機關就有權責實施。

四、以二元性區分為基礎的環境保護公眾參與權利的規范建構

(一) 我國環境保護公眾參與權利立法及實踐中存在的問題

1.作為公眾參與權核心權能的狹義參與權的空心化

雖然《環境保護法》第五章明確規定了環境保護公眾參與的知情權、狹義參與權和監督權等三項公眾參與的基本權利。但就具體的條文來看，作為公眾參與三項權利中最核心的狹義參與權，其權利內容的規定是不具體和不清晰的。正如前文所述，公眾參與三項權利中的狹義參與權，其具體的權能應當包括參加行政程序的權利、表達意見的權利、意見獲得回應和尊重的權利以及正當利益受保護的權利等。在《環境保護法》第五章，知情權和監督權各用了兩個法條進行細化的規定，但針對狹義參與權，只在第56條對其進行了細化規定，且第56條的條款內容只規定了環境影響評價應當征求公眾的意見，而對在環境行政程序參與中的參加權、表達權、意見獲得回應和尊重的權利以及正當利益受保護的權利并無具體的細化規定。公眾參與三項權利中最核心和最重要的狹義參與權成為立法中規定最少也最為薄弱的環節。狹義參與權權能規定的薄弱狀態在環保部的執法解釋和地方立法中有所改善，但還是沒有改變其內容空泛和薄弱的局面。

狹義參與權作為公眾參與三項具體權利之一在立法中規定的薄弱狀態與我國對公眾參與的理論定位的偏差和對其二元性區分原理認識的不足有直接的關系。我國法學界對環境公眾參與的研究自覺或不自覺地剝離其與環境正當程序及其背后的行政正當程序的天然聯系，也沒有自覺運用公眾參與權利的二元性區分原理，這直接導致了對公眾參與的核心權利狹義參與權的研究和立法停留在比較空泛的狀態，無法具體化、深入化和可實施化。有利害關系的公眾和沒有利害關系的公眾在知情權方面差別并不顯著，在監督權方面的具體化和細化難度相對較小，而在狹義參與權方面，這兩種類型的主體的權利構成和行使都有顯著區別。不認識到此種差別，是不可能將參與權的內容具體化、深入化和可實施化的。

2.“有利害關系的公眾”的參與權權能規定不清和實體權益保障不力

由于“有利害關系的公眾”自身的實體權益受到相關環境行政程序的直接影響，其應當享有正當程序中的利害關系人所享有的行政程序參加權、意見表達權、意見獲得回應權和正當權益受保護權為核心的四項權能以及其他正當程序權利。然而，全國性的環境行政程序的上位法《行政程序法》尚未提上立法日程，而《環境保護法》中對“有利害關系的公眾”在參與相關行政程序中享有哪些具體權利的規定也比較零散。目前對“有利害關系的公眾”在行政程序參與中的權利規定得比較全面的法律文件是環保部于 2015年頒發的《環境保護公眾參與辦法》。這些立法存在以下不足：第一，沒有具體規定有利害關系的公眾獲得通知的權利和公眾選擇代表的具體方法，導致有利害關系的公眾的參與權不能真正落地；第二，在規范范圍上，這些法律規范僅就環評許可中的公眾參與進行了規范，對其他環保領域中的公眾參與缺乏詳細規定；第三，“有利害關系的公眾”的實體法請求權的保障不力。參與相關行政程序的目的是為了實現自身的合法權益，因此應當保障其在參與程序中的實體性請求權，而不是讓程序淪為形式。這就需要規定預防性干擾防御請求權、利益補償請求權、行政許可或計劃的撤銷請求權等實體性權利，而我國目前的公眾參與法規在這些方面的規定是嚴重不足的。

3.缺乏權利和利益沖突的處理規則

環境維權和公眾參與在當下中國成為最具有正當性的話語[19]。以協商民主為基礎的公眾參與在環境保護中具有天然的正當性。保障公眾參與權利、擴大公眾參與范圍、加大公眾參與力度成為理論界和實務界共同的呼吁，也得到了近年來立法的回應。但是，公眾參與權利的保障并不一定導致理性的結果并促進公益，在諸多鄰避項目中，公眾參與的結果是導致了本來應當有效解決環境問題的項目的流產[19]。民主協商并不一定能夠達成一致的理性決策，經過風險交流后如果能夠達成共識當然是理想的結局，但現實中民主協商往往不能達成一致。

公眾參與的本質是提供一個權利及利益博弈和協調的平臺，但公眾參與要促成理性和有效率的行政決策，必須要規定相關的權利和利益沖突的處理規則。遺憾的是，縱觀我國目前的環境公眾參與的相關立法，這方面的法律規則相當缺乏。因此，一方面是公眾參與權利的保障不足，另一方面是公眾參與的無序和行政對公眾不合理的非理性依從，這兩種公眾參與中的不合理現象在我國環境保護中都存在著。

(二) 我國環境公眾參與權利相關條款的解釋和完善

1.區分適用“有利害關系的公眾”和“沒有利害關系的公眾”的參與規則

在我國環境保護公眾參與的相關立法中，并沒有有意識地區分“有利害關系的公眾”和“沒有利害關系的公眾”兩種不同類型的公眾參與權利。在法律解釋和適用中，需要借助公眾參與權利二元構造的理論，對這兩者進行區分適用。 在參與資格的確認上，有利害關系的公眾是否具備參與行政程序資格的關鍵在于其利益是否受到相關行政行為的直接影響，而無利害關系的公眾參與資格的確認則需要分為普通公眾和環保組織的參與來分別進行確認。普通公眾的參與權主要是知情權和監督權，不需要特別的法律條件，環保組織的參與資格則需要審核是否具備法律規定的資質和條件。在參與權利的具體內容方面，有直接利害關系的公眾可以直接適用傳統行政正當程序規范中的相關規定，而“沒有利害關系的公眾”的參與權的內容以法律的具體規定為解釋的出發點，不能直接適用傳統行政正當程序的利害關系人的相關權利規范。具體而言，我國《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》中有關“有利害關系的第三人”的相關程序權利，環境保護中“有利害關系的公眾”也可以進行適用。這些程序性權利包括獲取相關環境信息和被告知的權利、要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權利、參加程序的權利、卷宗閱覽權、平等對待權、要求決定者為決定說明理由的權利(意見受尊重權)、程序抵抗權、正當利益受保護的請求權、付諸法律救濟的權利等。

2.我國環境公眾參與權利的規范完善

我國的環境公眾參與立法并沒有自覺地運用公眾參與權利的二元性區分原理，這導致了一些法律規范的內容針對性弱、很難執行的現象。在未來的立法中，需要運用環境公眾參與權利二元性區分的原理，來完善和細化公眾參與的相關法律規則。在公眾參與的具體方式上，需要通過清單方式明確需要通過聽證程序來進行決策的具有重要環境影響的建設項目和規劃。具有重要環境影響的建設項目和規劃往往具有廣泛的利益沖突，許多引發群體性事件的鄰避項目也可以歸入此類。針對此類項目和規劃，公眾參與程序應當成為一個必不可少的程序，有直接利害關系的公眾和無直接利害關系的公眾，都應該被賦予實質性的決策權利。

在“有利害關系的公眾”參與權利的法律規則方面，需要重點完善直接利害關系人的范圍界定規則和“有利害關系的公眾”的利益代表民主推選規則。在具體的影響性建設項目和規劃方案中，直接利害關系人的界定是一個非常困難和有爭議的話題，其范圍不能界定太寬，也不能把利益受到重大實質影響的主體排除出去。在實踐中，可以根據“方圓法則”來劃定直接利害關系人的范圍?！胺綀A”范圍應當是一定前提條件下結合具體事件劃定，國家可以頒布具體的技術指導規范，行政機關在個案中結合當地的地理位置，綜合考慮風向、水流、天氣、氣候等因素，得出利益可能受到直接影響的空間范圍。立法應當解決的另一個重要問題是利益代表的選擇機制問題，在影響性項目或規劃的許可聽證中，有直接利害關系的公眾通過民主推選利益代表參與聽證。法律應當規定由各個利益群體自由民主推選利益代表，并明確本人不能參加聽證等行政程序的利害關系人有提供書面證言的權利，以對其利益代表不能充分表達和代表其利益進行彌補[20]。

在“無利害關系的公眾”參與權利的法律規則方面，重點需要完善環保組織的參與權，賦予環保組織在相關行政程序中類似利害關系人的參與權。環保組織在規劃和具有重要環境影響的建設項目的許可決策程序中的參與權在我國的環境公眾參與立法中應當得到實質性保障，立法應當明確具有重要環境影響的建設項目的清單，并規定環保組織在規劃和具有重要環境影響的建設項目的許可決策程序中的獲得通知權、參加聽證權、表達權、意見受回應及尊重權、合法正當的公共利益保障請求權以及行政公益訴權。

任何權利都不是沒有條件的絕對性權利，環境保護的公眾參與權利也是如此[21]。環境保護領域的公眾參與權利要受到企業經營自由權、行政效能和他人的參與權利的限制，因此，我國的公眾參與權利的立法需要規定權利行使的條件和法律效力，避免公眾參與成為擺設和行政決策完全為公眾意志所主宰兩種局面。一方面，要規定公眾通過表達權主張異議的期限程序。不在規定的程序階段和期限內提出異議的，將散失公法上的行政許可撤銷請求權等公法的請求權。另一方面，應當在公眾參與程序規范中明確規定經過了正當的公眾參與程序的行政許可等決策具有行政存續力和執行力，不能因為公眾的不同意見而隨意更改行政決定或決策，以確保行政效能與公眾參與的協調。

注釋：

① 關于參與權的具體權利形態，學界和立法中有多種表述。有學者認為，公眾參與制度的權利體系包括四項具體權利：知情權、參與權(狹義)、表達權和監督權。這四項具體權利中，知情權是前提，狹義參與權是關鍵，表達權是核心，監督權是保障。(參見：呂忠梅.公眾參與還應彌補程序短板.環境經濟，2015(2): 12?13.)有行政法學者認為，行政參與權可以分為三種具體的權利形態：行政參與的前提性權利——行政知情權、行政參與的本體性權利——狹義行政參與權、行政參與的保障性權利——參與監督權。其中，本體性的狹義行政參與權又包括行政介入權、意見表達權和意見獲得回應權、合理意見受采納權。(參見：鄧佑文.行政參與的權利化：內涵、困境及其突破.政治與法律，2014(11): 61?62.關于行政參與權的討論，參見：方世榮.論行政立法參與權的權能.中國法學，2014(3): 115?121；張曉光.行政相對人在行政程序中的參與權.行政法學研究，2000(3): 25?29.)筆者認為，表達權是狹義行政參與權的一項重要的具體權能，將公眾參與權利分為知情權、狹義行政參與權和監督權的觀點更為合理。

② 關于“有利害關系的公眾”和“沒有利害關系的公眾”的區分，參考了行政訴訟法中的確定原告資格的利害關系的相關理論。(參見：李晨清.行政訴訟原告資格的利害關系要件分析.行政法學研究，2004(1): 101?103；楊小君.行政訴訟原告資格：影響與利害關系.法治論叢，2004(6): 106.)

③ 關于程序性權利的具體種類，學界還有其他表述。胡敏潔認為包括程序參與權、政府信息公開請求權、卷宗閱覽權、要求行政主體說明理由的權利、申請回避權；章志遠認為包括獲得通知權、卷宗閱覽權、陳述權、抗辯權、申請權、委托代理權、獲得幫助權、拒絕權等。表述雖然有差異，但所指向的權利形態的內容大同小異，本文采納了概括性更強的通用表述。(參見：章志遠.行政相對人程序性權利研究.中共長春市委黨校學報，2005(1): 65?70；胡敏潔.論行政相對人程序性權利.公法研究，2005(3)：207?239.)

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