院前急救法律體系的現狀初探

廖海東（通訊作者） 夏追平 張乾通

（舟山市急救指揮中心 浙江 舟山 316000）

隨著我國經濟的高速發展，特別是進入中國特色社會主義新時代以來，民生事業關注日益顯著，院前急救問題日趨成為人們關注的焦點。我國期院前急救產生相對其他發達國家較晚，隨著院前急救的逐步發展和對院前醫療風險的漸進認識，推動了衛生行政部門制定相應的法律法規，當前，我國已經初步構筑起院前急救的基本法律框架，但在許多方面仍亟需完善。本文在分析我國院前急救醫療法律體系現狀的基礎上，提出院前急救醫療存在的問題并進行研究，為院前急救立法提供優化建議。以期有益于我國院前急救法律化進程中少走彎路，加快我國院前急救醫療事業的發展。

1.院前急救醫療法律體系現狀

目前，我國已經初步構筑起院前急救的基本法律框架，初步形成了人大法律-行政法規-行政規章-標準-地方法規，包括五個層次的法律體系結構。

1.1 人大法律

我國目前還沒有專門院前急救方面的法律，涉及的法律有《中華人民共和國執業醫師法》、《中華人民共和國侵權責任法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國道路交通安全法》。

1.2 行政法規

目前沒有明確的院前急救管理方面的法規，涉及的行政法規主要有《醫療機構管理條例》（國務院令第149號）、《突發公共衛生事件應急條例》（國務院令376號），《醫療事故處理條例》（國務院令第351號）、《護士條例》（國務院令第517號）。

1.3 行政規章

泛指國家衛生健康委員會負責人或地方行政負責人以令形式頒布，行政管理性內容較突出的規范性文件。如《院前急救管理辦法》（國家衛生健康委員會令2013年第3號），涉及的部門規章有《災害事故醫療救援工作管理辦法》（國家衛生健康委員會令1995年第39號）、《突發公共事件交通應急規定》（國家衛生健康委員會令、交通部令2004年第2號）等。

1.4 標準

標準是指一系列被法律、法規或技術規范引用的與院前急救有關的國家標準和行業標準。標準由標準化組織制定，是院前急救功能完善的技術基礎，主要有《急救中心建設標準》（建標177-2016）、《救護車》（WS/T 292-2008）、《院前醫療急救指揮信息系統基本功能規范》（WS/T 451-2014）、《院前醫療急救基本數據集》（WS 542-2017）。

1.5 地方法規

泛指各地方的最高權力機構（即各省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會）發布的具有法規屬性的行政管理性內容較突出的文件，如《杭州市院前醫療急救管理條例》（杭州市第十二屆人民代表大會常務委員會公告2014年第33號）、《上海市急救醫療服務條例》（上海市第十四屆人民代表大會常務委員會公告2016年第42號）、《北京市院前醫療急救服務條例》（北京市第十四屆人民代表大會常務委員會公告2016年第26號）、《南京市院前醫療急救條例》（南京市第十五屆人民代表大會常務委員會公告2017年第40號）。

2.存在的問題分析討論

我國院前急救法規體系已初步構建，并在不斷完善，相繼出臺的地方性法規在一定程度上改善了我國被動的院前急救狀況，與發達國家比仍有不小的差距，還存在一些細節上、深層次的問題，內容也有待改善。

2.1 體系建設立法層次低

我國院前急救法律的發展起步較晚,人大法律層面僅《中華人民共和國侵權責任法》第56條與急救醫療有關，但實際上也就是規定了院內急救一個方面，其他相關的法規都散見于衛生法規中。且目前還沒有專門院前急救管理方面的法律法規，僅有行政規章《院前急救管理辦法》及地方性法規，頂層設計欠缺，實施過程力度欠缺，難以推動行業發展。

2.2 立法體系不夠健全

2.2.1 院前急救服務水平的增長與部門規章滯后的矛盾問題，日益突出，《院前急救管理辦法》的實施，在一定程度上明確了體制建設和法律責任，確立了院前急救管理的基本制度，但是也看到了立法本身的缺陷。一是無配套實施細則，可操作性不強；二是內容滯后，隨著科技與醫療技術的進步，目前立法體系難以體現及時救治原則，如未明確急救中心獨立建制，使得不同區域院前急救能力兩極分化明顯，未明確建立海陸空三位一體急救網絡體系、對社會急救資源開發力度欠缺等方面；三是院前急救涉及面廣，細節上缺失明顯，如救護車人員配備、院前急救醫務人員晉升考核、急救醫療事故處置、通訊及救護車特種車輛等均未制定詳細的管理體系。

2.2.2 現行院前急救法律、法規之間不協調,不銜接,尚有諸多矛盾與沖突，如《院前急救管理辦法》根據《中華人民共和國執業醫師法》等相關法律制定，其中《執業醫師法》第24條規定，對急危患者醫師應當采取緊急措施及時進行診治，不得拒絕急救處置。然而受目前院前急救模式限定，多數急救中心均需通過網絡醫院醫務人員進行院前急救工作，這將受到注冊點與執業范圍的限制，且《侵權責任法》條款中對院前急救醫療行為并無明確表述。

2.3 規范標準體系不夠完善

我國院前急救規范標準體系尚不完善，機構建設、車輛、信息系統等建設標準及急救醫療技能操作規范仍有諸多欠缺。一是急救中心模式設置無法統一導致全國急救能力地域性差距明顯，且急救網絡構建與現代科技水平脫節明顯，海陸空三位一體快速應急救援體系尚無明確表述；二是國家衛健委制訂了《院前急救診療常規和技術操作規范（2013版）》，但并未被《院前急救管理辦法》引用，也無具體實施細則，無法規范救治質量；三是對車輛及信息系統的標準滯后性，如五大中心（胸痛中心、卒中中心等）的建立使得車載設備、藥品的配備滯后，需適時更新修訂。

2.4 優化建議

2.4.1 完善法律體系結構 我國應盡快在人大層面制定與頒布《急救法》、國務院頒布《院前急救條例》，修改完善《院前急救管理辦法》，實現與《急救法》、《院前急救條例》的契合，完善五個層次的法律體系結構。

2.4.2 健全和完善部門規章 法規設定的基本制度需要相關部門配套的規章來具體實施，我國急救法規尚未出臺，部門規章在整個急救法律體系中占主導地位，現階段院前急救的規章細則與條例實施有明顯脫節現象，衛生部門凡涉及院前急救行政處罰、行政監督及行政管理內容的規定、辦法，均應以部門規章的形式予以公布。對已有的、以規范性文件發布的指導意見或規范，進行整合修改后再以部門規章的形式予以公布，如《院前急救診療常規和技術操作規范（2013版）》需與《院前急救管理辦法》銜接整合，針對院前急救的行政處罰制度應根據《醫療事故處理條例》中的相關規定制定頒布。

2.4.3 系統開展法律體系補充、修訂工作 根據社會的需求，適時規定急救中心獨立建制全覆蓋、規范救護車人員配備、規范院前救治監督管理、大力推廣社會急救資源，并逐漸建立海陸空三位一體急救網絡體系，凸顯院前急救的緊急救治原則。同時由于院前急救工作的時間的隨機性、操作環境的不穩定性，導致醫療活動的高強度、高風險，因此應減輕或免除其民事損害賠償責任。《執業醫師法》應當明確規定，“對急、危、重癥患者，醫師應當緊急采取必要的搶救措施，不受執業注冊的地點、類別和范圍的限制”；在修訂《侵權責任法》時加入院前急救醫療人員在執行危重患者搶救過程中因過失而致人損害的，應當適當減輕或者免除其民事損害賠償的責任。同時衛生部門應在急診醫學的基礎上增加急救醫學學科，明確急救醫學專業的晉升途徑，盡可能鼓勵醫務工作積極投入到院前急救事業。