推進對公安派出所派駐檢察室的現實困境及解決路徑

楊中立

摘 要：向公安派出所派駐檢察室是刑事案件數量不斷增加形勢下對檢察監督的需求，也是適應以審判為中心訴訟制度改革下提升辦案質量的需求。派駐檢察室機構設立難、實際操作難、取得實效難是當前派駐檢察室工作存在的主要難題。為此，要在思想上凝聚共識、在操作上細化事項、在機制上注重長效，如此才能形成合力，監督才能有力，也才能強化推力。

關鍵詞：公安派出所 派駐檢察室 檢察監督

自2015年最高人民檢察院開展對公安派出所刑事偵查活動監督改革試點以來，全國10省市檢察院進行了有益探索。從各地實踐來看，向公安派出所派駐檢察室是一個較為普遍的做法，派駐檢察室通常由檢察機關偵查監督部門派駐檢察官組成，通過常駐或定期到派出所查看案件臺賬、登陸公安機關辦案系統等方式開展日常監督工作，其工作內容主要包括提前介入公安派出所辦理的刑事案件、引導公安機關做好捕前案件分流工作以及對公安派出所立案活動、偵查活動進行監督等。下面筆者結合K市檢察實踐，著重就推進派駐檢察室工作中遇到的一些問題及其解決路徑簡要分析。

一、派駐檢察室在實踐中遇到的主要問題

（一）派駐檢察室機構設立難

向公安派出所派駐檢察室是一個新生事物，部分檢察干警在思想觀念上還存在著不同認識：一種認為公安派出所又數量眾多，在檢察機關案多人少的矛盾非常突出的情況下，很難有精力全面開展派駐檢察室工作；一種認為在公安派出所設立派駐檢察室是上門“找茬兒”，擔心會影響公檢兩家的正常工作配合關系。同時，公安機關方面也存在不同程度的抵觸情緒：部分派出所認為派駐檢察室可能會降低其辦案效率，以及可能會引發案件信息失泄密等問題；部分派出所對提前介入、引導偵查比較歡迎，對于立案監督、偵查活動監督則反應冷淡，甚至認為監督成效越好說明公安辦案效果越差。

（二）派駐檢察室實際操作難

派駐檢察室成立后如何開展工作，這是一個十分重要的現實問題。回顧總結K市檢察機關在探索推進過程中遇到的操作難題主要有五個：一是人員問題，在檢察機關人員十分緊張的情況下，派駐人員如何解決；如何化解派駐人員自身承擔辦案任務和在檢察室開展工作之間的矛盾。二是監督范圍問題，公安派出所業務龐雜，局限于人員不足，開展全方位的監督困難較大，監督范圍和重點如何確定。三是如何從制度上防范和化解公安派出所人員消極配合的問題；如何應對公安派出所辦案系統和登記臺賬不一致、“不破不立”等情況。四是派駐人員提前介入案件范圍多大，如何避免出現公安機關不論大小案件都依賴檢察機關把關導致監督“預審化”傾向的情況。五是派駐人員在開展日常案件信息查詢、提前介入過程中，如何做到既能正常履職了解案件信息，又能在出現案件信息失泄密（非派駐人員的問題）情況下厘清責任。

（三）派駐檢察室取得實效難

派駐檢察室工作的落腳點是助推公安派出所進一步規范刑事執法辦案，如何使派駐檢察室充分發揮監督作用、取得監督實效，事關此項工作成敗。目前影響監督實效的突出問題主要表現在兩個方面：從內生動力上講，基層檢察院積極性不高。囿于自身辦案任務日益增加的基礎上，再自行拓展業務范圍，案多人少矛盾更加嚴重。同時，開展對公安派出所專項監督，在以往的業務考核中所占分值較低，而若使派駐檢察室取得顯著成效，則需要花費大量的精力，某種意義上說“付出”和“收獲”不成正比。從外部約束上講，配套法律手段措施不足。派駐檢察室在工作中發現問題，發出監督文書后，公安派出所消極處理，或尋找各種理由推諉，不及時糾正，監督效果就將大打折扣。譬如對公安派出所輕微違法行為口頭提出糾正違法意見，而其不予重視或消極整改，甚至出現監督立案后公安機關懈怠偵查等情形的，就目前法律授權來看，派駐檢察機構由于僅以檢察建議、糾正違法通知書等“程序權”“建議權”進行監督，缺乏實體處分權力作保障，監督權威性難以顯現。

二、解決對策思考

（一）在思想上凝聚共識，才能形成合力

派駐檢察室涉及公安、檢察兩家機關之間，以及檢察機關內部人員調配問題，由于是“上門”開展監督，工作事項比較敏感。因此，離開檢察機關內、外部強有力的支持，就寸步難行。一是主動匯報爭取支持。K市檢察院專門向市委、人大匯報了對公安派出所專題監督活動和向公安機關派駐檢察室工作，得到了市委、人大的充分理解和大力支持，K市市委書記、市人大常委會主任、市委政法委書記等主要領導分別作出重要批示，為K市派駐檢察室順利推進奠定了堅實基礎。二是強化引導內生動力。K市兩級檢察院黨組高度重視，專題研究專題部署，均將派駐檢察室作為“一把手”工程，成立協調領導小組，檢察長親自協調，主管檢察長靠前指揮。兩級院先后多次召開黨組會、部署會、推進會、培訓會，層層傳導，步步深入，使全市檢察干警深刻認識到，對公安派出所加強監督，不僅是檢察機關回歸監督主業的需要，更是適應以審判為中心訴訟制度改革的題中之義，切實增強監督的主動性責任感。三是多次溝通達成共識。為消除公安機關的誤解和分歧，K市檢察院梳理總結了近年來全市檢察機關提前介入偵查的成功案例和公安機關執法不規范的典型案例，并結合具體案例和司法實踐，與市公安局多次溝通、反復協商，最終就派駐檢察室找到工作契合點，達成共識并會簽文件，從而為全市派駐檢察室全面鋪開和有效運行提供了依據。

（二）在操作上細化事項，才能監督有力

為確保派駐檢察室成立后迅速找準定位，盡快適應角色，K市檢察院以“如何開展監督”為切入點，堅持求同存異，與公安機關會商確定監督重點、監督方式等內容，逐一細化操作事項，確保派駐監督工作實質性推進。一是細化活動方案。研究出臺了《K市檢察機關開展對公安派出所刑事偵查活動專題監督實施方案》，明確三項監督原則、三項監督重點和五項監督途徑，同時把專題監督細化為動員部署、探索試點、全面鋪開、總結驗收等四個階段，不同階段設置不同內容，確保專題監督工作目標明確、措施具體、方式適當。二是細化監督程序。會同K市公安局制定了《關于檢察機關向公安機關派駐檢察室的工作辦法（試行）》，對派駐檢察室開展引導偵查、刑事案件捕前分流、立案活動監督、偵查違法行為調查核實及失泄密責任追究等內容作了詳細規定，確保派駐檢察室運行順暢、監督合規。三是細化考評規則。考評就是導向。為充分發揮考評工作的指揮棒作用，K市檢察院緊扣業務考評內容，結合K市實際和基層偵監工作特點，修訂完善全市偵監業務考評方案，增加該專項監督工作總分值，將通過派駐檢察室監督的典型案例單獨加分，引導基層院將工作著力點放在發揮派駐檢察室作用和提升監督案件質量效果上。endprint

（三）在機制上注重長效，才能強化推力

徒法不足以自行。派駐檢察室能否真正取得實效，而非淪為“花架子”，關鍵在于如何從機制上加壓推進，確保監督工作常態開展。一是建立分包聯系制度。K市檢察院偵監處3名負責人作為組長分片指導10個基層院，每半個月聽取一次聯系點工作情況，每個月深入聯系點實地指導一次，及時掌握聯系單位派駐檢察室工作進展情況，共同分析和解決工作中存在的困難問題。二是建立定期通報制度。單月召開一次講評會，雙月召開一次推進會，每季度致基層院檢察長一封信，定期通報全市派駐檢察室工作開展情況，對工作消極、進展遲緩的基層院采取約談、通報等問責措施，促進派駐檢察室常態運行。三是建立巡回檢查制度。抽調基層院政治過硬、業務精通、具有自偵工作經歷的偵監干警成立調查小組，重點選取刑事案件高發、問題突出的公安派出所進行不定期巡回檢查，以巡查促落實提質效。

三、推進對公安派出所派駐檢察室的幾點建議

（一）外部主導方面，應由中央政法委來協調推動

客觀講，目前對公安派出所派駐檢察室工作推進遲緩，甚至在某些地方因存在巨大阻力而暫時擱置。其中既有來自公安機關的因素，也有檢察系統內部的原因，既有理念上的偏差與誤解，又有操作上的現實困難。破解這些問題的關鍵在于，目前的推進模式中缺乏強有力的外部力量來主導，公安機關執法規范化的外部監督需求沒有被積極關切和有效響應。同時，就法律層面而言，刑事訴訟法雖然賦予了檢察機關對公安機關刑事偵查活動監督的權力，但是采取何種方式進行監督以及監督剛性手段還有待進一步完善。在法律授權不明晰的情況下，涉及公安、檢察兩機關的重要事項，由中央政法委來主導推進更為合適，有利于消除部門偏見帶來的不確定性。

（二）內部協同方面，應以自上而下推進為原則

對公安派出所刑事偵查活動監督改革工作，自2015年開始試點以來，全國1064個基層檢察院、8370個公安派出所參與了試點工作。今年初最高人民檢察院要求，各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監督工作，年底前實現全面鋪開。從不少非試點地區情況看，在缺乏更高層面、較為詳細的規定規范前提下，僅僅靠基層或地市一級檢察機關來推進這項改革，存在不少現實問題。特別在國家監察體制改革、以審判為中心訴訟制度改革等多項改革疊加推進的新形勢下，只有結合試點地區的經驗做法、癥結問題，由最高人民檢察院與公安部協調統一部署，自上而下統一推進，才能取得更加迅速順暢的效果，避免“各自為戰”而削弱監督實效。

（三）橫向協作方面，應在大數據信息共享建設上發力

目前對公安派出所刑事偵查活動的監督，主要依賴于事后監督，盡管不少地方也采取建立聯席會議、月度通報、案件抽查等一系列工作機制的方式，來增強獲取執法信息的能力，監督針對性實效性得以提升。但要實現派駐檢察室的監督效果質的提升，必須著力推進信息共享、互聯互通建設，依托大數據技術來實現監督的全過程全天候。從技術層面來講，實現公安執法信息與檢察機關統一業務應用系統的無縫對接，構建信息技術輔助下的智能化監督平臺，關鍵在于破除信息壁壘和制度壁壘。要處理好兩個涉密網之間的銜接問題，統一信息技術標準、提升信息數據兼容性，探索建立刑事案件信息共享平臺。該平臺要著眼刑事訴訟全過程的同步監督、動態監督，采用信息化模塊結構，整合數據資源，把派出所刑事偵查活動精細分解為具體的監督點，并融入系統運行，實現異常節點強制提醒功能，便于承辦人隨時對照進行格式化審查，實現對公安派出所智能化信息化監督，從而起到事半功倍的效果。endprint