基于滾動預算的高校預算項目庫建設研究

周瑜琛

【摘 要】 立足高校預算管理現實狀況，結合滾動預算管理具有的戰略前瞻性、執行連續性等特點，文章提出了實行滾動預算的高校項目庫建設構想。項目庫建設不僅能夠使項目申請得到完善、項目排序與篩選得以優化，還有利于對項目實施動態監控管理，強化項目績效評價全過程。高校項目庫建設能夠切實提高資金的使用效率，是滾動預算管理實施的有效手段。文章分別從預算項目庫建設的基本原則、項目庫分類、項目庫編碼管理、項目庫操作流程等方面闡述了基于滾動預算的高校項目庫建設的具體內容。

【關鍵詞】 高校財務; 滾動預算; 項目庫

【中圖分類號】 G475;F234? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2018）24-0074-05

一、引言

預算項目庫建設的目的是為財稅體制改革和預算管理改革提供重要支持，為高校建設事業發展提供有力保障。在新的歷史時期，為深入推進高校內涵式發展，實現精細化、科學化管理，必須加強并推進高校實施全面預算管理和滾動預算管理[1]。高校項目庫的建設有助于保證高校財務預算的完整性;有助于提高預算的科學性、合理性;有助于形成科學的預算管理制度。基于滾動預算的項目庫建設的具體內容：在滾動預算管理模式下，考慮到經濟活動和環境的變化，結合學校中長期發展規劃及實施戰略目標的需要，對項目的申請、設立、調整及退出實施連續動態管理。對項目實行項目庫滾動管理，是高校滾動預算管理的重要組成部分。

二、現階段高校預算項目庫存在的問題

（一）項目支出預算編制缺乏科學性，與學校發展戰略規劃脫節

學校預算應當服從學校整體發展戰略目標，資金的分配和項目預算的編制均應圍繞學校中長期發展規劃展開[2]。由于高校項目支出預算編制通常只注重對年度短期工作任務的考慮，缺乏對長期規劃的思考，導致了預算編制與學校事業發展規劃相脫節的現實情況，從而使高校項目庫的建設流于形式。各部門在編制項目支出預算時通常只在往年數據的基礎上做簡單的增減，隨意性較大，不注重項目支出的合理性、合規性，對項目支出明細測算不夠準確，對項目立項實施方案設計是否可行、是否具備執行條件等缺乏充分的事先調研和可行性論證，導致項目資金無法按預算執行。

（二）項目庫建設滯后，項目預算專項資金投入重點不突出

高校項目專項資金的投入是指高校在保證基本支出的前提下，為了體現不同高校在不同層次、不同領域的辦學特色而集中財力對項目進行的投入。然而在實際工作中，卻往往存在著資金投入面面俱到、點多面廣的現象。某些部門設立的項目目標偏散、數量偏多且效果不顯著，這種資金分配“撒胡椒面”的項目設立方式導致資金投入重點不突出，不能體現學校發展的方向和特色。項目設置的不合理直接影響到各類資金的使用效率，一定程度上也導致了資源浪費的現象，更難以充分發揮集中有限財力辦大事的效益[3]。

（三）項目績效評價體系不完善，缺乏問責機制。

預算績效評價是指運用統計分析等方法，對照事先設定的評價標準，按照一定的程序，通過量化、細化評價指標，對項目在規定期間內的投入、產出、結果做出客觀、公正、準確的綜合評判。預算績效評價的實行，有利于對項目的監督與管理。然而在實際工作中，由于項目績效評價指標體系設計不夠完整、細化，缺乏一定的合理性與科學性，導致相關職能管理部門只重視對項目預算執行結果的分析與考核，對預算執行的效果卻沒有考慮，忽略了對項目績效的考評，導致績效評價形同虛設。

三、滾動預算的內涵及高校實施滾動預算的意義

（一）滾動預算的內涵

滾動預算是和定期預算相對應的一種方法，是指單位在編制預算時，根據上一期預算執行情況和新的預測結果，按既定的預算編制周期和滾動頻率，對原有的預算方案進行調整和補充，逐期滾動，持續推進，從而使預算周期始終保持在一個相對固定期間的預算編制方法[4]。滾動預算是一種動態平衡的預算管理方式，一般情況下，滾動預算的編制期是三到五年。

（二）實施滾動預算對高校的意義

1.有利于發揮預算的戰略指導作用，是對高校長期戰略發展目標的有效補充。由于傳統預算僅考慮一個年度的經費收支情況，以一個會計年度為周期進行編制，從而造成預算執行周期與高校實際發展周期不完全相符的局面，預算安排缺乏戰略指導性、前瞻性和連續性。傳統預算編制方式下由于對某些建設周期比較長（通常為一年以上）的項目缺乏合理的預算支持，因此不能有效發揮預算為高校中長期發展規劃實施提供有效保障的功能。滾動預算的優點在于打破了傳統預算在預算周期設定上的局限性，通過持續滾動預算編制、逐期滾動管理，建立跨期綜合平衡，動態反映項目執行情況，從而迫使高校管理者以可持續發展的眼光及工作理念，提前規劃，前瞻性地考慮高校的項目經費收支和發展前景，不只關注一年的發展計劃，更關注學校的中長期發展規劃，從而制定出有針對性的預算管理實施方案[5]。滾動預算的實施應用，將有助于發揮預算對高校發展的戰略指導作用，幫助高校實現戰略發展規劃和預算管理的統一，推動高校內涵式、可持續發展。

2.有利于合理優化高校資源配置，提高資源配置效率。滾動預算擴大了預算的彈性，為預算管理提供了更加靈活的操作空間。滾動預算的實施迫使管理者以長遠的、可持續發展的眼光統籌規劃資金的分配，不僅使資金支出結構得以優化，還能通過各類資金的相互整合、重組，集中財力優先保障高校重大項目的建設，從而避免只是將目光聚焦于短期項目，對長期項目視而不見的弊端。另外，根據財政部在《關于編制中央部門2017—2019年支出規劃和2017年部門預算的通知》（財預〔2016〕79號）中的規定，還需要對項目支出的規模進行嚴格控制。凡是上報財政部項目庫的各所高校每年項目支出的規模原則上分別不得超過對應年度項目支出規劃的150%[6]。通過對項目支出規模的控制，幫助高校預測未來幾年項目經費的額度，進而可以充分結合現實需求，更加科學、合理地安排重點項目。

3.有利于推動項目評審和績效評價，有效推動高校績效考核目標的實現。滾動預算重點是對項目的管理，各預算編制部門需要對本單位申報的項目進行預算評審，單位可以成立評審小組自行組織評審，也可以委托外聘專家或中介機構等進行外部評審。從項目立項的背景和意義、項目研究開發的主要內容和關鍵技術、項目的研究方案、技術路線、項目實施已具備的工作基礎和條件、項目的預期目標（重點突出績效目標的設定）、項目實施進度安排、項目經費預算等方面進行充分的可行性論證，凡是評審通過的項目，相關部門根據輕重緩急程度進行排序之后，納入項目庫進行儲備管理。在滾動預算管理模式下，高校應當立足學校整體發展規劃，在綜合分析上一期預算執行情況的基礎上，根據現實需求編制下一期滾動預算項目，通過充分的論證和評審之后，再納入項目庫實行滾動管理。滾動預算的項目庫管理方式對提高項目申報的科學性、合理性以及資金的使用效率方面有很大的幫助，同時也有利于高校開展項目評審和項目績效評價工作。

四、基于滾動預算的高校預算項目庫建設

（一）基于滾動預算的高校預算項目庫建設的基本原則

1.政策相符性、目標相關性原則。項目庫項目預算除了應當與國家預算法、財政政策和財經制度相符合以外，預算的科目開支標準與范圍也必須符合相關具體規定[7]。項目庫項目預算的各項支出應與項目目標緊密結合，以項目目標為依托，使項目預算的總量、結構與強度與國家、省、市以及高校長遠規劃目標的特點和規律相契合。

2.項目優先排序原則。項目優先排序是指，在對所申報項目進行充分的可行性分析論證和嚴格審核的基礎上，統籌考慮學校當年實際財力狀況，對項目進行排序，優先保證重點項目，避免出現“撒胡椒面”的現象。確保在有限的資金條件下，發揮資金使用效益的最大化。

3.多維度分類別管理原則。從項目類型或項目屬性等不同角度出發，按照業務類型對預算項目實行分類別管理。由教務處負責教學教改類項目的管理;科技處負責科研類項目的管理;后勤發展處負責修繕項目的管理等等。通過分類別管理，能夠使項目庫信息更加清晰，使項目庫管理更加精細化、科學化。

4.全流程管理原則。對所有項目庫里的項目進行編碼，以項目編碼作為唯一標識，追蹤項目從進入初選庫到執行完畢退出項目庫的全過程。每一個項目的申報、審核、預算的執行、預算的調整等情況，均應在項目庫系統中保留完整的動態記錄，做到凡是納入項目庫管理的預算項目都能夠實現“生成有據、運行有痕、退出有果”的全流程管理。

（二）基于滾動預算的高校預算項目庫建設的具體內容

1.建立高校滾動預算管理制度

（1）加強頂層政策設計。首先要從制度建設方面著手，建立相應的長效發展機制，通過制定一系列相關的財務規章制度，如制定滾動預算管理辦法、預算項目庫建設管理辦法、項目評審和績效考評制度等，使滾動預算管理有章可循、有據可依。

（2）明確滾動預算管理機構崗位職責。為了確保預算管理工作順利實施，需要成立滾動預算管理小組，負責滾動預算工作的統籌安排和協調。建議由分管校領導擔任組長，各部門負責人擔任小組成員。學校財務部門作為預算管理的牽頭部門，負責滾動預算工作的具體實施。

（3）確定項目庫滾動預算編制周期。現階段高校滾動預算項目庫管理中，可以將項目預算的編制周期定為三年。相關職能部門每年除編制當年的預算外，還需要同時編制之后兩年的指導性預算，以實現各項資源的合理高效利用，為高校長期戰略發展計劃的實施提供支持。預算一經確定，除特殊情況外，原則上不予調整。

2.基于滾動預算的高校預算項目庫建設的具體實施步驟

（1）項目分類

項目庫建設是高校實行滾動預算的前提，只有評核通過后的項目才能歸入項目庫實行滾動管理。項目庫需要實行分類管理，一方面能夠增大預算安排的剛性，確保專項資金使用有據可循，有理可依;另一方面便于開展對預算結構的分析，通過計算各項支出占總預算支出的占比，可以更精準統籌各類資金，不斷優化預算安排，提高績效評價的科學性，更好地發揮其激勵作用[8]。

項目按照資金來源可以分為中央財政支持地方高校發展專項、地方財政專項和學校預算專項。如表1所示。

項目按照存續期限可以分為經常性專項、一次性專項和跨年度專項。如表2所示。

（2）項目庫編碼

為了規范項目庫管理，方便對項目的查詢，需要對項目進行編碼。如圖1所示。

部門機構代碼可借鑒學校預算項目編碼規則：601代表教學部門，602代表科研部門，603代表教輔部門，604代表行政部門，605代表后勤部門。項目代碼表示項目立項的年份，如2017年立項的就用17表示。項目流水號代表項目入庫的時間先后次序，按數字1—100順序編號。項目庫分類標識是為了滿足高校項目庫分類管理的需要，可用于區別項目資金來源等，如Z可以標識中央財政專項項目，D可以標識地方專項項目，X可以標識校內專項項目。項目流轉狀態標識主要用于顯示項目在項目庫里的流轉狀態，如表3所示。

（3）項目庫管理

高校滾動預算項目庫可以根據流程分為項目初選庫、項目儲備庫、項目批復庫、項目完成庫。各職能部門報送的項目經過高校財務部門審核通過后方可納入初選庫，學校預算委員會批復后，項目轉入儲備庫，校長辦公會通過后，正式進入批復庫，待完成后進入完成庫。如圖2所示。需要強調一點：項目庫的申報與項目支出預算的申報需同步進行。

準備階段：學校各職能部門立足學校整體發展規劃，根據預算項目庫指導方案的具體要求，結合部門實際業務活動開展的現實需要，確定本部門申報的項目，按照重要性原則進行初步排序并按照統一的格式要求規范填寫好項目申請表，于每年4月30日之前上報學校財務部門。申報的項目必須是事先經過充分的可行性論證和嚴格審核的項目[10]，必須真實地反映部門支出業務活動，項目預算內容科學合理。

項目初選庫入庫：學校財務部門按項目類別進行分類，可以邀請校內外專家委托第三方機構對已申報的項目進行評審，評審的內容包括但不限于對項目完整性、必要性、可行性和合理性等方面的審核評價。完整性主要看項目申請內容填寫是否全面，項目申請所需資料是否齊全等。必要性主要考察項目立項依據是否充分，與學校發展戰略方針及相關職能部門聯系是否緊密，有無存在與其他項目交叉重復立項等。可行性主要測試項目實施方案是否可行，是否具備相應的執行條件等。合理性主要對項目支出內容的真實、合規以及預算需求和績效目標設置是否科學合理等做出判斷。在各職能部門初步排序的基礎上，綜合考慮項目屬性、項目類別、專家評審意見及項目的輕重緩急程度，統籌協調所有申報項目的排序后提交學校預算委員會。

項目儲備庫入庫：學校預算委員會結合學校發展規劃及未來幾年財政收入預測情況，合理安排支出規模，完成所有項目的統一排序，于5月31日前進入儲備庫。

項目批復庫入庫：校長辦公會將已入選儲備庫的項目通過學校正式文件下發至相關職能部門，項目從儲備庫轉入批復庫，由各部門負責具體實施。

項目完成庫入庫：當項目按照既定計劃實施完成后，需要對照項目立項時制定的績效目標開展績效評價工作，具體包括對項目總體績效目標、長期績效指標和年度績效指標的考核。總體績效目標主要從項目成果來衡量，如項目取得的科研成果、知識產權、發表的文章數量等是否達到了當初既定目標。長期績效指標和年度績效指標主要考核項目投入和產出的效益，檢驗資金使用是否實現了效益最大化，具體可以細分為時效指標、成本指標、質量指標、數量指標、滿意度指標等等。學校對完工項目組織驗收結題，邀請專家進行評審，評出績效等級，得出項目績效結果，并將考核結果納入年度部門總體考核范疇，項目進入完成庫。若項目為跨年度未完成項目，則根據預算實施計劃繼續執行。

（4）項目庫的清理

為了優化項目支出結構，使項目庫真正實現滾動管理，學校主管部門應定期開展項目庫清理工作。清理的時間可定于每年度部門預算批復后，清理的范圍涵蓋各級財政及學校預算安排的全部項目。清理項目時，需要根據實際情況進行分類處理。對已經執行完畢的一次性項目、實施年限已到但相關部門未申請延長執行周期的項目一律予以清除;對已經到期的但是在綜合考慮實際情況后仍需繼續安排預算的項目，按照新增項目的規定流程進行重新申報;對一些符合政策要求需要繼續留存的跨年度延續性項目，要嚴格按照當初項目立項時審定的分年度預算方案逐年編報，并且不得變更項目的名稱、編碼及使用方向[11]，并要求其提供項目立項依據、項目總預算、項目分年度預算、項目執行期限等。

【參考文獻】

[1] 章磊.高校預算項目庫建設內容及建設方式研究[J].經貿實踐，2017（11）：279-280.

[2] 李春霞.高校預算項目庫績效管理模式探討[J].當代經濟，2017（28）：112-113.

[3] 吳燕云.試論行政事業單位預算項目庫管理[J].會計師，2015（8）：40-41.

[4] 孫培清.高等學校滾動預算編制方法探討[J].財務與金融，2015（2）：28-30.

[5] 葛玉杰.高等學校滾動預算編制研究[J].財會學習，2016（6）：16-18.

[6] 成麗敏.試論滾動預算對高校預算管理的影響[J].中國財政，2017 （12）：52-54.

[7] 溫利霞.加強高校項目預算管理的探討[J].經濟師，2013（2）：102-103.

[8] 李俊英.基于滾動預算的項目庫構建研究——以北京市南水北調重大工程為例[D].北京.首都經濟貿易大學碩士學位論文，2017.

[9] 鄭少春，吳香書.高校預算項目庫建設的內容[J].現代商業，2016（12）：147-148.

[10] 葉敏娣.高校項目支出預算編制及執行中存在的問題與對策探究——以湖北科技學院為例[J].湖北科技學院學報，2017（6）：36-39.

[11] 孫培清.淺議高等學校項目庫建設[J].經濟研究導刊，2015（13）：216-217.