國有企業績效評價40年的回顧與展望

柳學信 苗寧檸

【摘 要】 自改革開放以來，我國的國企改革不斷深入，經歷了放權讓利改革、現代企業制度改革、國有資產管理體制改革和分類改革四個階段，其績效評價體系也相應地發生了變革。通過梳理國有企業績效評價在國企改革進程中的發展之路，將其劃分為四個階段：1978—1992年的單一型績效評價，1992—2003年的綜合型績效評價，2003—2013年的價值型績效評價，以及2013年至今的分類績效評價。通過對各個階段的發展歷程的回顧，歸納總結出每個階段的績效評價特點，從中汲取改革過程中的經驗與教訓，并針對國有企業績效評價目前有待改進的問題，提出相應的建議，以適應我國國有企業的改革趨勢。

【關鍵詞】 國有企業; 績效評價; 價值型績效; 分類績效

【中圖分類號】 F272.5? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2018）24-0154-06

國有企業扮演著中國經濟發展頂梁柱的角色，是國民經濟的命脈所在。企業績效評價就是評價主體運用特定的評價指標、按照統一的評價標準、采用一定的評價方法，定性分析和定量計算特定時期企業目標的實現情況[1]。建立健全企業績效評價體系是國有企業生存和發展的前提，也是國有資產管理的重中之重。隨著國有企業改革的不斷深入開展，我國不斷探索更加科學合理的績效評價方法，以提高國有資產管理水平。改革開放40年來，我國國企績效評價體系前進的道路上仍有許多絆腳石，要緊緊抓住“實踐”這一關鍵法寶，探索更加科學合理的績效評價體系。

一、國有企業績效評價的歷史沿革

改革開放40年來，隨著國企改革的深入，國有企業從計劃經濟體制的附屬品，進化為市場經濟體制下的現代企業[2]，其績效評價體系也不斷完善。從評價主體來看，它從一元評價逐漸演變為二元和多元評價[3];從評價對象來看，它在關注對企業評價的同時，也逐漸關注對企業負責人業績的評價;從評價方法來看，從早期財務評價，到目前的平衡計分卡和經濟增加值績效評價[4];從評價內容來看，不同時期的評價內容會根據外部環境及企業目標的變化而發生改變，包括經營績效評價和管理績效評價。本文梳理了我國國有企業績效評價在改革開放40年來的發展歷程，根據不同時期不同的評價內容將其大致分為以下4個階段：

（一）單一型績效評價（1978—1992年）

改革開放以前，國有企業在計劃經濟體制下幾乎沒有經營自主權，政府以“產品產量”為核心內容對企業進行績效評價，即對照指令性生產計劃[5]。這種以實物產量為核心的績效評價方法，導致很多企業為實現增產的目標而不計成本地重復生產，最終造成了國有企業創新動力缺乏的局面[6]。

從中共十一屆三中全會到十四屆三中全會，對企業放權讓利成為國企改革的重點任務。隨著市場經濟體制越來越完善，國有企業的自主權也逐步擴大，開始享有獨立的商品生產者地位。同時，為打破計劃經濟體制下國有企業管理的弊端，解開企業經營的束縛，國家開始了給企業松綁、放權讓利的改革探索，國有企業承包經營責任制、租賃經營等制度也相繼產生[7]。以利潤創造為導向的承包指標（圖1）構成了績效評價的主要內容。在承包合同中通過明確界定承包指標，來判斷合同履約情況、承包經營責任制各主要考核單位的工作完成情況和資金使用情況，同時依據承擔的責任和義務對承包人經營績效進行合理評價，這便是企業內部形成的經濟責任考核制。

與改革開放前以單一實物量的評價制度相比，這一階段的績效評價開始將收入、利潤等指標納入評價體系中，但科學的評價體系仍未建立，且計劃經濟色彩依舊濃厚，指標較為單一。而單一型的績效評價方法已無法滿足國企改革的需求，因此，探索更加全面、科學、合理的績效評價體系為大勢所趨。

（二）綜合型績效評價（1992—2003年）

第二個階段是1992年到2003年間的十年，建立現代企業制度是這一階段國企改革的重點。1992年鄧小平南方談話后，十四屆三中全會指出要建立和完善社會主義市場經濟體制，建立現代企業制度。為適應現代企業制度的建設，政企分開勢在必行。隨著國企改革進程的加快，上海、深圳證券交易所相繼成立，會計改革被提上日程，國有企業的績效評價改革也走上了快車道。

1992年12月財政部頒布《企業財務通則》，為建立企業績效評價體系提供了制度框架，從十四屆三中全會到十五屆四中全會，國家相繼出臺多項政策以更加規范國有企業的績效評價體系，相關政策的評價指標如圖2所示。

1999年中共十五屆四中全會強調國有經濟布局的戰略性調整，致力于突出國有經濟的主導性地位。同年，財政部頒布《國有資本金效績評價規則》，以國有資本金為基礎建立國有企業績效評價體系，其主要特征是以企業財務狀況為核心，基于統一的評價標準，對企業績效進行綜合評價。到2002年，十六大繼續深化國有經濟布局改革。同年，財政部進一步完善企業績效評價體系，頒布《企業效績評價操作細則（修訂）》，對評價指標進行補充完善，以進一步加強對企業的監督，規范績效評價行為，完善企業績效評價體系。

此階段的績效評價體系在第一階段的基礎上，由單一型績效評價轉變為綜合型績效評價，深化拓展了國有企業的績效評價體系，財務指標與非財務指標相互補充，形成了一個綜合型的績效評價體系。這對糾正國有企業單方面追求發展速度、忽視經濟效益和長遠發展等問題，推動企業轉變經營機制，引導企業集約化發展，具有重要意義。

（三）價值型績效評價（2003—2013年）

第三個階段是從2003年到2013年，以國務院國資委成立為標志，大體有十年的時間，這一階段的國企改革進入到國有資產管理體制改革時期，改革的重心是實現國有資產保值增值的目標[2]。

2003年10月，十六屆三中全會提出建立現代產權制度，建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系，以實現國有資產的保值增值[8]。2006年4月國務院國資委出臺《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》，其基本原則包括：（1）價值增值導向，也就是說，根據國有資產保值增值、可持續發展和最大化資本收益的要求，評價企業負責人的經營業績;（2）相對業績考核，也就是說，結合行業、資產管理水平以及業務特征的差異，進行相對業績考核;（3）評價與激勵相融：建立與企業負責人選拔方式相適應的差異化激勵約束機制;（4）全面發展：鼓勵企業加強戰略管理、自主研發、資源節約和環境保護[9]。這些評價原則具體化為財務績效（圖3）和管理績效（圖4）兩方面的評價指標，對國有企業的價值增值起到了至關重要的導向作用。

2003年5月，國務院出臺《企業國有資產監督管理暫行條例》，其中提到：“國有資產監督管理機構應當建立企業負責人經營業績考核制度，與其任命的企業負責人簽訂業績合同，根據業績合同對企業負責人進行年度考核和任期考核。”[10]因此第三階段開始關注對企業負責人的評價。國務院國資委于2006年12月出臺《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法（修訂）》，國有企業逐步建立起針對企業負責人的評價體系（表1）。這一績效評價體系體現了以下特征：（1）評價主體是國資委;（2）評價對象是企業負責人;（3）年度評價與任期考核并行，評價結果與獎懲相掛鉤;（4）引入了經濟增加值等附加指標，以突出價值增值在績效評價中的重要地位。

總而言之，無論是對企業的綜合評價還是對企業負責人的績效評價，該評價體系都充分反映了企業的價值增長。國有資產的所有者考慮到利益相關者、股東權益最大化和公司價值最大化等因素，從多個角度進行綜合績效評價，保證國有資產的保值增值，從而達到國有企業做強做優做大的目標。

（四）分類績效評價（2013年至今）

隨著十八大的召開，國企改革進入了分類改革的新時期。根據十八屆三中全會精神，國務院于2015年9月出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》，國有企業被劃分為三大類，各類國有企業的績效評價方法也有所差異。

2016年8月，《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》出臺，對不同類型的國有企業提出不同的評價要求。2016年12月，《中央企業負責人經營業績考核辦法》出臺，這一績效評價制度主要有以下特征：（1）通過分檔設置考核目標值，發揮其主導作用;（2）為了更有效地進行績效評價，對不同類型的國有企業實行分類考核（圖5）;（3）加強國資監管，突出EVA的考核;（4）有效運用評價結果，完善激勵約束機制;（5）完善董事會企業的考核方法，規范法人治理結構[11]。

這一階段的績效評價以適應國企改革進程為基本要求，逐步完善符合企業功能定位實際的分類考核制度，基本形成了一個具有清晰導向且遠近結合的績效評價體系，績效評價的科學性、針對性和主導作用得到了明顯增強，國有資本保值增值的目標也得到了進一步明確。

二、國有企業績效評價發展的特點及經驗

（一）國有企業績效評價改革特點

本文在分析各階段發展歷程的基礎上，總結了國有企業績效評價體系各階段改革的特點，如表2所示。總的來說，改革開放后到20世紀90年代初以單一評價為主導;20世紀90年代到21世紀初以綜合評價為重心;2003—2013年的十年間是以價值增值為核心的績效評價;2013年至今為科學、有效的分類績效評價階段，見圖6。

（二）國有企業績效評價改革經驗

改革開放40年來，隨著國企改革的深化，我國的績效評價體系也發展迅速。總結我國國有企業績效評價改革進程中的經驗教訓，對于進一步提高績效管理水平，建立健全績效管理體系，提升國有企業綜合實力至關重要。因此，本文在回顧國有企業績效評價改革進程的基礎上，總結出以下改革經驗：

1.績效評價改革沿著國企改革和國資改革方向前進

改革開放至今，我國國有企業始終把公司制改革作為進入市場經濟體制的重要任務，政府放權、授權，把企業推向市場，既使得現有績效評價體系接受了市場檢驗，又通過倒逼機制實現體系的自我完善與發展，對企業經營業績的評價變得更加全面綜合;另外，國企改革將兩權分離作為國資國企改革的核心，市場化經營成為焦點，加上職業經理人的出現，鐵飯碗被打破，使得企業負責人經營業績考核變得越來越重要;同時，國資監管、國企分類問題也在不斷明確定位，國有企業的分類績效評價正在有序推進。因此，改革開放40年來，國有企業績效評價改革的基本路線取決于國企改革和國資改革方向。

2.績效評價實現“強激勵”和“硬約束”的配套

從之前的就評價而評價，到如今的評價結果與獎懲掛鉤，績效評價逐步在提高現代企業制度的激勵相容性方面發揮著積極的作用。年度考核與任期考核并行、事后評價與事中評價一致、考核結果與獎懲掛鉤的企業負責人考核制度，結束了企業負責人長期以來“沒有明確任期、沒有嚴格考核、薪酬與業績不掛鉤”的歷史，逐漸創立了自上而下逐層評價實施、責任逐層轉移、激勵逐層傳遞的體系，形成了“強激勵”和“硬約束”相配套的機制。

3.績效評價體系與時俱進，向更加全面綜合的方向發展

財務情況評價是企業績效評價的一個重要維度，但它無法覆蓋績效評價的全部內容。因此除了關注財務績效外，績效評價還應關注管理績效，諸如風險管控、發展創新、人才素質、同行聲譽、社會責任等方面的指標，這些是提高國有企業的整體素質以及核心競爭優勢的關鍵因素。如表3所示，我國的績效評價指標在改革的進程中，逐漸從飽含計劃經濟色彩、片面的評價指標，發展為體現企業價值增長的綜合評價指標，取得了長足的進步。

三、國有企業績效評價目前存在的問題

中國國有企業的運營和發展以國有經濟為基礎，從目前的國情來看，雖然國家長期以來一直在改革國有經濟體制，不斷深化社會主義市場經濟建設，但是國有經濟的整體運營效率低下、國有經濟結構不合理、國有企業市場監管不力、經營機制不完善等問題依然存在，這些都成為了完善國有企業績效評價體系的絆腳石。目前我國的績效評價體系主要來自《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》（2006）和《中央企業負責人經營業績考核辦法》（2016），兩套評價體系的評價對象分別為企業和企業負責人。通過對兩套評價體系的總結和國企改革歷程的梳理，發現目前國有企業績效評價體系存在以下四方面問題：

（一）相關制度體系不健全

國有企業分類改革對國有企業的劃分缺少細節化、標準化的評價指標，評價標準含糊不清，比如《中央企業負責人經營業績考核辦法》（2016）規定“對主業處于重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類企業，適度調整經濟效益指標和國有資本保值增值率指標的考核權重”，卻并未明確規定具體權重，這將導致在具體的實施過程中出現問題。

（二）考核目標值的確定問題

目前的績效評價采用的方法多是目標值考核辦法，在許多情況下，當公司進行績效評價時，企業為了更好的績效結果，更愿意從縱向進行比較，通過與之前年度相比的方式，可以明顯看到企業的進步，比如生產能力的大幅提升、總利潤的迅速增加等。但是利潤額的增加沒有考慮到通貨膨脹、國家支持或行業快速增長等因素的影響。如果將企業置于整個行業中進行橫向比較，企業的發展可能并不算迅速，因此通過縱向比較的方法設置考核目標值對企業來說缺乏科學性。

（三）現有績效評價指標缺乏長期戰略性

在當前的績效評價體系中，財務指標占有重要地位，且財務指標是根據財務報表選取的，但是報表的生成則基于歷史數據，因此基于財務報表的績效評價指標無法預測和反映企業未來的現金流量、財務狀況和經營業績。另外，目前我國國有企業負責人的考核為年度和任期制，這種考核方式導致企業注重短期效益，使企業負責人容易做出短視行為，缺乏對長遠戰略目標的關注。

（四）現行績效評價監督形式化

國家對國有企業負責人采取了各種形式的監督，以求解決我國國有企業存在的內部人控制問題。但是由于監管系統不完備，一些監管系統的運營能力較差，各個監督機構之間職責與分工不清晰，使得這些監督形式流于表面，進而導致違法行為頻頻發生。

四、完善國有企業績效評價的政策建議

針對上述國有企業績效評價體系目前存在的問題，本文提出以下對策：

（一）加強相關制度建設

制度上要不斷規范分類考核標準，把傳承發展與模仿創新結合起來。不同行業和不同企業之間的情況大相徑庭，企業的內部情況也很不一致。應該根據企業的實際情況，對績效評價標準進行標準化。同時應該加強分類考核，積極實施精準評價，充分反映行業特點和戰略方向。另外，要認真學習國內外先進的績效評價方法，進行大膽探索創新，積極創造條件，逐步優化經濟增加值、平衡計分卡等績效管理方法，不斷提高企業的價值創造能力，逐步探索出一條適合中國國情、具有中國特色的成功之路。

（二）進一步完善目標值的確定方法

企業績效評價應側重于從縱向評價到橫向評價的轉變，在確定年度和任期經營業績考核目標值的時候，應采用“對標”原則，使確定的標桿企業能夠趕超并具有挑戰性，具體原則有三點：（1）在確定年度經營業績考核目標值時，依據“同行業、同規模”原則，綜合經濟環境、行業環境以及企業內部環境等因素進行確定，充分體現行業內的對標;（2）年度經營業績考核中總利潤和EVA的基準值以企業過去的實際完成值作為對標，避免企業出現倒退情況;（3）在任期經營業績考核中，主營業務收入平均增長率的基準值采用前一任期實際完成值和前一任期考核目標值中的較低值，防止后任坐享前任其成[12]。采用對標方式可以促使企業和自己、和前任、和同行進行比較，進而激勵企業不斷進行超越。

（三）完善評價指標體系，處理好短期效益和長期效益的關系

作為一個綜合績效評價體系，評價指標要堅持全面、關鍵的原則，除了對原始財務指標的評價外，還應該評價企業對社會以及利益相關者的貢獻。此外，國有企業越來越重視保護環境和可持續發展，這些指標的納入有助于提高國有企業的可持續發展能力，助推其成為世界一流企業。另外，針對目前國企負責人的短視行為，市場行為約束是一種行之有效的方法。企業負責人以前的表現可以累積到個人聲譽中，并將聲譽的積累和激勵作為一種評價方法，使企業負責人長期保持積極性和主動性，促使企業負責人帶領企業不斷創造更高的績效，實現長期戰略性目標。

（四）積極發展價值評價和外部評價

近年來國有企業EVA評價范圍不斷拓寬，評價標準不斷提高，激勵和約束進一步加強，這要求企業應全面監控分析EVA在各個環節的變化，并對影響EVA的薄弱環節實施行動，從而建立起以價值創造為核心的績效管理體系。另外，國企績效評價體系也應該體現多個評價主體的利益，諸如股東、債權人、員工、消費者、政府以及其他利益相關者等，把監督轉變為評價導向，同時引入社會第三方評價為企業獲取外部資金支持，實現真正有效的價值評價和外部評價。

五、結語

回顧改革開放40年，從承包經營責任制，到現代企業制度的初步建立，到重點改革國資監管體制，再到以分類改革為重心的國有企業改革，國有企業內部的績效評價體系也處于一個不斷發展完善的過程之中。40年來的實踐探索，使我國國有企業的績效評價改革取得了輝煌的成就，但為了與現代企業制度改革相適應，我國國有企業的績效評價改革還有很長的路要走，只有從40年的改革歷程中傳承豐富的成功經驗，并汲取失敗的教訓，才能進一步完善國有企業的績效評價，促進國有企業做強做優做大。

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