“一帶一路”背景下的境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管研究

任芳 高欣

【摘 要】 隨著“一帶一路”的深入推進(jìn)，我國(guó)國(guó)有控股企業(yè)正在加快“走出去”的步伐，境外國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。當(dāng)前境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)具有一定的滯后性，對(duì)企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督還存在著大量空白，國(guó)家層面正在逐步建立健全嚴(yán)格的境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督體系。通過(guò)調(diào)研我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，深入剖析境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管面臨的困境，為解決當(dāng)前境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管難度加大、境外公共投資審計(jì)任務(wù)重、監(jiān)督體系與法律制度不健全、政策落實(shí)與跟蹤審計(jì)不同步等問(wèn)題，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理模式，實(shí)施優(yōu)化境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管模式、公共投資審計(jì)與金融審計(jì)相結(jié)合、“三方共審”全面審計(jì)、健全法律制度、積極實(shí)施跟蹤審計(jì)等措施，探索建立一套完備適用且科學(xué)的境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管體系，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用率，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

【關(guān)鍵詞】 一帶一路; 境外國(guó)有資產(chǎn); 監(jiān)管審計(jì)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F294.3? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）24-0113-06

在“一帶一路”建設(shè)的過(guò)程中，由于境外投資風(fēng)險(xiǎn)性大，導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)面臨更高的挑戰(zhàn)。同時(shí)暴露出諸多問(wèn)題，中國(guó)國(guó)有控股企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明、缺乏監(jiān)管等，更加大了審計(jì)監(jiān)管的難度。近年來(lái)由于監(jiān)管疏漏，我國(guó)境外資產(chǎn)虧損事件頻繁發(fā)生，不僅沖擊著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也阻礙了我國(guó)“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)。如何有效加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)作的審計(jì)監(jiān)管，確保境外國(guó)有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是當(dāng)前急需解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、研究綜述

“一帶一路”的推進(jìn)為我國(guó)企業(yè)帶來(lái)巨大的投資優(yōu)勢(shì)，但我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)a督難的問(wèn)題也日益凸顯。王克玉[1]認(rèn)為政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境外的國(guó)有控股企業(yè)或公共公司進(jìn)行審計(jì)，既有國(guó)內(nèi)法律的依據(jù)，也有國(guó)際法律的依據(jù)，基于政府審計(jì)的公權(quán)力屬性決定了境外審計(jì)管轄權(quán)的實(shí)施將與外國(guó)政府部門(mén)或權(quán)力機(jī)關(guān)的審計(jì)管轄發(fā)生沖突，境外國(guó)有資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)管理受我國(guó)和東道國(guó)法律環(huán)境的雙重影響，境外國(guó)企審計(jì)不可避免地會(huì)帶來(lái)適用法律上的沖突，需要解決法律適用問(wèn)題。林忠華[2]指出審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)審計(jì)監(jiān)督的著力點(diǎn)，不斷完善國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)，并積極探索和研究“走出去”審計(jì)的規(guī)則、制度和方法，加強(qiáng)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的制定和提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用的效果。盧藝[3]指出我國(guó)企業(yè)境外投資呈現(xiàn)項(xiàng)目逐年增多、金額不斷擴(kuò)大、資產(chǎn)規(guī)模快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，以某國(guó)企在中東地區(qū)S國(guó)的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)調(diào)查為例，深入分析“一帶一路”戰(zhàn)略背景下企業(yè)境外工程建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)，并探討新形勢(shì)下審計(jì)機(jī)關(guān)如何有效開(kāi)展境外審計(jì)，防范企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，確保境外國(guó)有資產(chǎn)安全完整和保值增值。

上述文獻(xiàn)為解決境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管的問(wèn)題提供了重要的理論指導(dǎo)。但是針對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管實(shí)踐探索較少，大多集中于東道國(guó)環(huán)境政策分析與路徑選擇的研究，未能形成系統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)管體系。通過(guò)進(jìn)一步分析當(dāng)前境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外監(jiān)管模式，深入研究“一帶一路”戰(zhàn)略背景下境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管，有助于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略項(xiàng)目落實(shí)情況的審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的制定，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用率，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

二、我國(guó)境外資產(chǎn)及其監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）境外資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.境外資產(chǎn)規(guī)模巨大

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，“一帶一路”沿線國(guó)家（包括中國(guó)）的經(jīng)濟(jì)總量約為21萬(wàn)億美元，占世界比重的1/3左右，人口共計(jì)46億人，占比超過(guò)60%，并且已有70多個(gè)國(guó)家和組織對(duì)“一帶一路”表達(dá)了支持的意愿，已形成具有廣泛影響的國(guó)際合作框架，其中34個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織與中國(guó)簽署了共建“一帶一路”政府間合作協(xié)議，并將進(jìn)一步形成具體的合作規(guī)劃;我國(guó)企業(yè)對(duì)“一帶一路”沿線53個(gè)國(guó)家直接投資145.3億美元，與“一帶一路”沿線國(guó)家合作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是步入了加速期，我國(guó)企業(yè)與相關(guān)61個(gè)國(guó)家新簽合同額達(dá)1 260.3億美元，占同期對(duì)外承包工程新簽合同額的51.6%;據(jù)商務(wù)部預(yù)測(cè)，未來(lái)5年我國(guó)在“一帶一路”沿線將進(jìn)口約10萬(wàn)億美元的商品，對(duì)外投資可能超過(guò)5 000億美元，同時(shí)隨著“一帶一路”的建設(shè)，國(guó)有控股企業(yè)境外投資將進(jìn)一步加大，并重點(diǎn)向“一帶一路”倡議輻射的國(guó)家和地區(qū)傾斜[4]。

2.境外資產(chǎn)面臨較高風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)境外投資與境內(nèi)投資相比，其管理模式存在漏洞、人員配置方面不夠完善、內(nèi)部控制監(jiān)管不到位，由于投資面向的是國(guó)外，容易受到投資對(duì)象所在國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境的影響，從而導(dǎo)致我國(guó)境外投資面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)，如圖1所示。除此之外，境外投資受政策波動(dòng)影響，匯率、稅收以及資本流動(dòng)等其他方面都會(huì)受到束縛，還有一些企業(yè)的管理者由于決策失誤在境外盲目投資，更為嚴(yán)重的是濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、擅自從事高風(fēng)險(xiǎn)的金融衍生品工具投資，并將境外企業(yè)工程進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易。這些外部環(huán)境和內(nèi)部因素導(dǎo)致我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)面臨著較高的風(fēng)險(xiǎn)。

3.部分中央企業(yè)境外資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重

伴隨著我國(guó)走出去的步伐，中央企業(yè)境外投資不斷增加，與此同時(shí)，境外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也逐漸暴露。中航油期貨巨虧、中信泰富及幾大航空公司金融衍生品虧損等虧損事件的爆發(fā)，表明急需強(qiáng)化中央國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管。從近幾年發(fā)展看，中國(guó)兵器裝備集團(tuán)公司境外投資總體經(jīng)濟(jì)效益不佳，在境外投資成立的十幾家海外公司中，有5家停業(yè)整頓、7家累計(jì)虧損達(dá)到1.38億美元，除此之外還有中國(guó)航天科技集團(tuán)公司由于其內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度不健全，導(dǎo)致所屬境外資產(chǎn)損失1.42億元[5]。實(shí)際上，類(lèi)似案件層出不窮，又由于監(jiān)管不到位，不能有效遏制中央企業(yè)境外資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生的虧損。

（二）境外資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)狀

中央企業(yè)境外投資的監(jiān)管是由商務(wù)部、國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)改委、銀（保）監(jiān)會(huì)、外管局等多部門(mén)按職能協(xié)同負(fù)責(zé)。各部門(mén)在自己的職能范圍內(nèi)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，其中央企的資金來(lái)源主要是由國(guó)資委承擔(dān)，并肩負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)綜合監(jiān)管的使命，但是實(shí)際上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)并不能達(dá)到有效的監(jiān)管，無(wú)法形成各部門(mén)之間合力監(jiān)管，歸根溯源是由于監(jiān)管力度不強(qiáng)、監(jiān)管效率不高、監(jiān)管業(yè)務(wù)考查不深入、監(jiān)督范圍覆蓋不全面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

我國(guó)境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面存在以下突出問(wèn)題：

1.監(jiān)管手段上重審批輕管理。著重檢查企業(yè)境外投資前期審批手續(xù)是否完善，而忽略事后監(jiān)管，造成企業(yè)營(yíng)運(yùn)效率和資金周轉(zhuǎn)效率受到影響。

2.監(jiān)管方式上重微觀輕宏觀。著重一些細(xì)節(jié)問(wèn)題的監(jiān)管而忽視總體層面上的監(jiān)督，導(dǎo)致企業(yè)自負(fù)盈虧以及營(yíng)運(yùn)受到影響，阻礙企業(yè)的健康發(fā)展。

3.監(jiān)管內(nèi)容上重形式輕實(shí)質(zhì)。著重考核企業(yè)的任務(wù)目標(biāo)完成情況指標(biāo)，而忽視經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)重于形式的問(wèn)題，無(wú)法起到真正的監(jiān)管作用。

4.監(jiān)管分工上重劃分輕協(xié)同。著重強(qiáng)調(diào)各部門(mén)之間監(jiān)管分工職責(zé)，而忽視各部門(mén)間的協(xié)同監(jiān)管，不充分利用信息資源共享的優(yōu)勢(shì)，從而造成重復(fù)監(jiān)管，影響到企業(yè)以及政府機(jī)關(guān)的效率。

（三）強(qiáng)化境外資產(chǎn)監(jiān)管的緊迫性

為保障我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)的保值增值性，維護(hù)境外資金的安全性，降低國(guó)有資產(chǎn)的損失，有效規(guī)范境外資產(chǎn)的管理活動(dòng)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委于2011年出臺(tái)了《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，明確“境外企業(yè)應(yīng)聘請(qǐng)外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，不具備條件的由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)年度財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì);國(guó)資委應(yīng)當(dāng)定期組織開(kāi)展境外企業(yè)抽查審計(jì)”[6]。盡管如此，國(guó)有控股企業(yè)仍對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)職責(zé)和權(quán)限難以界定，不能做到依法審計(jì)。同時(shí)審計(jì)力量不足，審計(jì)人員和審計(jì)經(jīng)費(fèi)的配備難以滿足大量境外審計(jì)的需要，審計(jì)人員的素質(zhì)也難以適應(yīng)投資國(guó)法律、規(guī)則等復(fù)雜問(wèn)題的需要。

在新時(shí)代背景下，國(guó)家大力扶持企業(yè)境外投資，因此高度關(guān)注對(duì)巨大投資項(xiàng)目的國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)極其重要。然而巨大投資項(xiàng)目更易包庇資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，這就需要強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能，與“一帶一路”建設(shè)相適應(yīng)，推進(jìn)戰(zhàn)略布局健康、有序的發(fā)展。因此，強(qiáng)化境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管也是預(yù)防和規(guī)避貪污腐敗、確保國(guó)有資產(chǎn)的安全、促進(jìn)境外資金的保值增值、保障國(guó)有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)境外投資既定的戰(zhàn)略目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求。

三、境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)面臨的困境

（一）境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管難度加大

國(guó)務(wù)院國(guó)資委在2017年“兩會(huì)”期間指出“中央企業(yè)從法人單位來(lái)看，有9 112家企業(yè)法人大約在185個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，中央企業(yè)境外投資額約占我國(guó)非金融類(lèi)對(duì)外直接投資的70%，已成為對(duì)外投資的主力軍”[7]。顯然“一帶一路”倡議實(shí)施之后，我國(guó)境外投資會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

“一帶一路”是一項(xiàng)龐大的工程，在國(guó)內(nèi)延伸了18個(gè)省，在世界覆蓋了60多個(gè)國(guó)家，并且穿越了亞洲文明、伊斯蘭文明、歐洲文明，廣闊的覆蓋面會(huì)面臨沿線不同國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化相關(guān)法律制度差異的約束。雖然我國(guó)企業(yè)在走出去過(guò)程中具有先天有利條件，但是由于我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)的范圍較大（如表1所示），加之東道國(guó)常常出于地方貿(mào)易保護(hù)政策等因素維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而對(duì)我國(guó)境外資產(chǎn)交易形成阻礙，內(nèi)外部原因共同加劇了我國(guó)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管的難度。

（二）公共投資審計(jì)任務(wù)加重

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大

“一帶一路”倡議的推進(jìn)需要沿線地區(qū)鋪設(shè)鐵軌、搭建橋梁、增設(shè)港口、建設(shè)機(jī)場(chǎng)以及通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，必然需要大量的資金投入。習(xí)近平總書(shū)記在“一帶一路”國(guó)際高峰論壇上提出“我國(guó)身為戰(zhàn)略的倡議國(guó)，應(yīng)當(dāng)加大投資力度積極支持“一帶一路”基礎(chǔ)建設(shè)和相關(guān)金融合作，向絲路基金新增資金一千億元人民幣，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行也將提供千億元人民幣專(zhuān)項(xiàng)貸款”。面對(duì)巨額的境外公共投資，無(wú)形之中加大了審計(jì)人員的壓力，需要其密切關(guān)注項(xiàng)目資金使用是否合規(guī)、項(xiàng)目工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)以及投資效益回報(bào)率等問(wèn)題。

2.投資審計(jì)與金融審計(jì)結(jié)合度提高

帶有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有較高的社會(huì)效用，并在“一帶一路”投資中占據(jù)了很大比例。但是公共投資建設(shè)項(xiàng)目存在建設(shè)周期長(zhǎng)、耗用資金較多的弊端，需要國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行提供專(zhuān)項(xiàng)貸款，除此之外還需要充分發(fā)揮金融的力量，積極創(chuàng)新金融合作領(lǐng)域。這必然會(huì)導(dǎo)致投資審計(jì)與金融審計(jì)結(jié)合度提高，出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)的現(xiàn)象，加重審計(jì)任務(wù)。

（三）政策落實(shí)與跟蹤審計(jì)不同步

采取正確的方向引導(dǎo)、落實(shí)良好的政策方針才能推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略目標(biāo)需強(qiáng)化“一帶一路”項(xiàng)目政策跟蹤審計(jì)。國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部為促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)順利開(kāi)展聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，雖然有了綱領(lǐng)性文件，但是還需要全方位相應(yīng)配套政策跟進(jìn)才能實(shí)現(xiàn)美好愿景。審查“一帶一路”項(xiàng)目進(jìn)展情況需要積極開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，然而由于我國(guó)對(duì)跟蹤審計(jì)的認(rèn)知度起步較晚、各部門(mén)對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)重視度不夠、針對(duì)性的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)方案規(guī)范性較差造成國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)難以順利開(kāi)展，無(wú)法發(fā)揮其對(duì)境外資產(chǎn)及時(shí)約束的效用，存在政策落實(shí)與現(xiàn)實(shí)審計(jì)工作不相吻合的局面。

（四）境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)法律制度不健全

1.法律實(shí)施細(xì)則不完善

雖然我國(guó)境外投資發(fā)展迅猛，但是同發(fā)達(dá)國(guó)家相比起步較晚，針對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)法律制度方面較為欠缺。繼《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》和《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》發(fā)布之后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委針對(duì)央企境外經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)的問(wèn)題，又頒布了《中央企業(yè)境外國(guó)資監(jiān)管暫行辦法》和《中央企業(yè)境外產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》，這意味著我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度建設(shè)前進(jìn)了一大步。但是，我國(guó)境外資產(chǎn)投資保險(xiǎn)相關(guān)的立法并不完善，若因東道國(guó)政治等外界因素造成國(guó)有資產(chǎn)蒙受巨大損失時(shí)，面臨索賠無(wú)據(jù)的尷尬境地。因此境外投資保險(xiǎn)相關(guān)的法律制度急需完善。

2.相關(guān)法規(guī)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督重前期輕后期

目前而言，我國(guó)針對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的相關(guān)法規(guī)，只注重強(qiáng)調(diào)審計(jì)項(xiàng)目投資前期的審批手續(xù)是否齊備，而未重視企業(yè)拿到資金走出國(guó)門(mén)后資金使用合規(guī)性以及經(jīng)營(yíng)效益的審計(jì)，也未明確對(duì)管理層的營(yíng)運(yùn)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。由于對(duì)境外企業(yè)“走出去”后管理力度不足、審計(jì)措施不當(dāng)，所以審計(jì)機(jī)關(guān)不能及時(shí)有效地對(duì)境外企業(yè)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)定性，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

四、國(guó)外境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式

（一）政企分開(kāi)，監(jiān)管分工

其他國(guó)家通常是由政府和國(guó)會(huì)分權(quán)對(duì)境外資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，各盡其職。例如：美國(guó)的《政府公司控制法》《國(guó)會(huì)授權(quán)法》等都是由國(guó)會(huì)設(shè)立的;在法國(guó)是由國(guó)會(huì)所設(shè)立的獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，再將審計(jì)結(jié)果報(bào)送國(guó)會(huì)和政府審查。因此國(guó)會(huì)的主要職責(zé)就是通過(guò)立法的形式明確國(guó)有控股企業(yè)的管理體制，通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)提高工作效率，通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)制約違紀(jì)行為。對(duì)于政府而言，其主要職責(zé)就是多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管，相互約束、彼此牽制維護(hù)國(guó)家利益。

（二）公開(kāi)而專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督

在一些西方國(guó)家，社會(huì)獨(dú)立的審計(jì)師事務(wù)所以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所都有一套縝密、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫燃s束。同時(shí)，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管過(guò)程中，社會(huì)輿論壓力以及新聞媒體報(bào)道都起到了制約監(jiān)督的作用。西方國(guó)家的境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管是由議會(huì)、國(guó)會(huì)下設(shè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)、政府主管部門(mén)、社會(huì)審計(jì)組織以及媒體公眾共同監(jiān)管，這種公開(kāi)而專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督方式值得學(xué)習(xí)借鑒。

（三）中央和地方產(chǎn)權(quán)明晰、分工合理

國(guó)外境外資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)大部分歸屬于中央所有，而地方政府擁有的份額較低。比如，美國(guó)中央政府對(duì)境外資源配置具有宏觀性和全局性掌控的權(quán)力，并且也肩負(fù)著對(duì)其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的職責(zé);美國(guó)的國(guó)有控股企業(yè)是歸屬于聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)的，各級(jí)政府僅是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)等進(jìn)行投資，扮演著行政管理者的角色。明晰中央和地方的產(chǎn)權(quán)、合理分工其職責(zé)，好處是顯而易見(jiàn)的，既可以規(guī)避盲目投資，又可以避免項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，還可以合理配置國(guó)有資源、明晰國(guó)有產(chǎn)權(quán)。

（四）注重對(duì)國(guó)有控股企業(yè)出資人進(jìn)行審計(jì)

西方一些國(guó)家注重對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的投資人職責(zé)履行情況進(jìn)行審計(jì)。例如：法國(guó)審計(jì)法院針對(duì)國(guó)家參股局進(jìn)行專(zhuān)題報(bào)告，審查身為市場(chǎng)主體的參股局是否代表國(guó)家股東履行了保障國(guó)有資產(chǎn)增值保值、資源合理配置、企業(yè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé);英國(guó)國(guó)有控股企業(yè)出資人為股東執(zhí)行局，因此英國(guó)審計(jì)署高度關(guān)注股東執(zhí)行局對(duì)國(guó)有資產(chǎn)政策制定、方案執(zhí)行以及經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)方的全面評(píng)估;德國(guó)聯(lián)邦審計(jì)院同樣也十分注重對(duì)國(guó)有控股企業(yè)出資人進(jìn)行審計(jì)，德國(guó)國(guó)家股權(quán)代表和其管理機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的過(guò)程都會(huì)受到審計(jì)院全面監(jiān)督。

西方國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)基本上是由于政府干預(yù)市場(chǎng)失靈，從而對(duì)一些私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)，這種私有制的性質(zhì)也決定了其政府代表國(guó)家行使財(cái)產(chǎn)所有權(quán);而我國(guó)是社會(huì)主義公有制國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)大部分是由沒(méi)收官僚資本等所形成的，具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)并且所占比重較大。我國(guó)對(duì)境外資產(chǎn)監(jiān)管通常是由“監(jiān)管層”和“經(jīng)營(yíng)層”構(gòu)成的，即由國(guó)資委和企業(yè)內(nèi)部管理層主要監(jiān)管，財(cái)政部、商務(wù)部、外匯管理局協(xié)同監(jiān)管。雖然我國(guó)體制與國(guó)外有顯著差別，但是國(guó)外一些先進(jìn)的監(jiān)管模式對(duì)我國(guó)仍有借鑒意義，像美國(guó)，在審計(jì)署之外再建立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)防范國(guó)有資產(chǎn)流失;借鑒西方國(guó)家充分發(fā)揮社會(huì)審計(jì)以及媒體公眾監(jiān)督的力量，強(qiáng)化對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)督;借鑒西方國(guó)家注重對(duì)國(guó)有控股企業(yè)出資人進(jìn)行審計(jì)的監(jiān)管模式。通過(guò)借鑒學(xué)習(xí)不斷優(yōu)化完善我國(guó)境外資產(chǎn)監(jiān)管對(duì)策。

五、加強(qiáng)境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管的對(duì)策

為確保“一帶一路”建設(shè)順利實(shí)施，推動(dòng)我國(guó)及沿線國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求全面布局，在優(yōu)化境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上科學(xué)拓展境外審計(jì)監(jiān)督的寬度與深度;注入審計(jì)力量，探索建立一套完備適用且科學(xué)的境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管體系，讓“絲路經(jīng)濟(jì)”迸發(fā)出新的生機(jī)。

（一）優(yōu)化境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)管模式

1.科學(xué)拓展境外審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象和范圍

一方面，要強(qiáng)化對(duì)境內(nèi)母公司管理職責(zé)履行情況的審計(jì)。境內(nèi)母公司是我國(guó)政府審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象，應(yīng)該對(duì)境外資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況負(fù)主要責(zé)任，但是母公司一味追求利益最大化，盲目進(jìn)行海外投資，忽視了對(duì)境外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控。因此，母公司要高度關(guān)注境外投資運(yùn)營(yíng)效益、完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、考核評(píng)價(jià)體系等方面，推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)境外投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管;國(guó)家審計(jì)應(yīng)拓展境外審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象和范圍，在對(duì)境內(nèi)母公司主要經(jīng)理人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)延伸至境外主要管理人，從而實(shí)現(xiàn)“一體化”的境內(nèi)外審計(jì)。

另一方面，拓展境外審計(jì)廣度的同時(shí)還應(yīng)注重對(duì)其上級(jí)主管部門(mén)的審查。身為國(guó)企的主管部門(mén)有義務(wù)對(duì)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理效益負(fù)責(zé)，除此之外審查還便于發(fā)現(xiàn)體制中存在的問(wèn)題。國(guó)資委作為監(jiān)管的主管部門(mén)，審計(jì)人員必須提高對(duì)其在境外審計(jì)內(nèi)容和范圍的關(guān)注度，要明確以往年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、針對(duì)境外資產(chǎn)增值保值的績(jī)效評(píng)價(jià)意見(jiàn)，便于審計(jì)人員對(duì)后期跟蹤審計(jì)以及問(wèn)題整改情況出具審計(jì)意見(jiàn)，同時(shí)也保障了境外資產(chǎn)良好的效益。

2.探索遠(yuǎn)程審計(jì)和大數(shù)據(jù)審計(jì)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)為審計(jì)方法提供了便捷高效的途徑，主管部門(mén)應(yīng)順應(yīng)“一帶一路”建設(shè)要求為我國(guó)搭建境外資產(chǎn)信息化審計(jì)平臺(tái)，將會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)信息與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況匯總并定期更新到審計(jì)平臺(tái)。審計(jì)人員利用搭建的網(wǎng)絡(luò)鏈接，對(duì)采集的境外業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息篩選后進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外資產(chǎn)的遠(yuǎn)程信息系統(tǒng)審計(jì)。除此之外，還應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，建立完善的境外國(guó)有資產(chǎn)信息披露機(jī)制。審計(jì)人員應(yīng)通過(guò)詳盡的網(wǎng)絡(luò)信息深入剖析境外國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，及時(shí)防范國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)資金的安全。

在面對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)向大數(shù)據(jù)審計(jì)變革的過(guò)程中，需要提升我國(guó)對(duì)公共數(shù)據(jù)采集的技術(shù)，必要時(shí)需與東道國(guó)簽訂相關(guān)審計(jì)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)合理監(jiān)管。比如，在審查我國(guó)某國(guó)企境外資產(chǎn)時(shí)，不單單審計(jì)其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，還要利用協(xié)議考察國(guó)外審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)其出具的審計(jì)報(bào)告以及對(duì)工作底稿進(jìn)行復(fù)核。

（二）公共投資審計(jì)與金融審計(jì)相結(jié)合，側(cè)重績(jī)效審計(jì)

首先，應(yīng)將公共投資審計(jì)與金融審計(jì)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮審計(jì)合力的綜合效應(yīng)。在對(duì)境外資產(chǎn)審計(jì)中，金融審計(jì)具有規(guī)避金融投資風(fēng)險(xiǎn)的作用，可以有效避免“一帶一路”背景下的盲目投資;而公共投資審計(jì)則起到審查“一帶一路”專(zhuān)項(xiàng)資金是否落到實(shí)處、物盡其用的監(jiān)管作用。因此，我國(guó)需要及時(shí)建立公共投資審計(jì)與金融審計(jì)相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防止重復(fù)審計(jì)、相互割裂的局面發(fā)生，提高“一帶一路”專(zhuān)項(xiàng)資金審查效率，同時(shí)審計(jì)人員也應(yīng)提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，結(jié)合實(shí)際情況充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，深入審查“一帶一路”專(zhuān)項(xiàng)資金在金融投資與公共投資方面存在的漏洞。

其次，“一帶一路”建設(shè)的最終目的并不是僅僅給我國(guó)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益，而是提升我國(guó)的國(guó)際地位和社會(huì)影響力，推動(dòng)我國(guó)政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明的建設(shè)發(fā)展。因此在將公共投資審計(jì)與金融審計(jì)相結(jié)合審查經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該注重政治、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境的效益。在“一帶一路”倡議背景下對(duì)境外資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照不同項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)制定不同的審計(jì)工作方案，側(cè)重不同方面的績(jī)效審計(jì)，嚴(yán)格審查該投資項(xiàng)目對(duì)我國(guó)產(chǎn)生的收益，不斷推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外值得注意的是，要使用可觀、科學(xué)、合理的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

（三）積極開(kāi)展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)

1.加強(qiáng)政策計(jì)劃的統(tǒng)籌管理

由于政策計(jì)劃在整個(gè)審計(jì)過(guò)程中具有引領(lǐng)指導(dǎo)的作用，若審計(jì)計(jì)劃未能與政策相符，合理性有待商榷，這將直接影響到后續(xù)跟蹤審計(jì)工作推進(jìn)。審計(jì)工作的周期、審計(jì)工作的內(nèi)容安排以及審計(jì)人員的數(shù)量都會(huì)直接關(guān)系到政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的進(jìn)度，因此加強(qiáng)政策計(jì)劃的統(tǒng)籌管理至關(guān)重要。首先，制定科學(xué)、合理且具有可行性、創(chuàng)新性的審計(jì)計(jì)劃，使得政策方針得以在工作計(jì)劃中全面闡釋。其次，以政策跟蹤審計(jì)統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目計(jì)劃安排，找準(zhǔn)審計(jì)服務(wù)黨委政府中心工作的結(jié)合點(diǎn)、著力點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)統(tǒng)籌推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)工作。同時(shí)還需要突出政策的目標(biāo)和重點(diǎn)，從而找準(zhǔn)審計(jì)工作的核心;在明確政策跟蹤審計(jì)對(duì)象上要適當(dāng)控制審計(jì)邊界，精確任務(wù)具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)并量化考核指標(biāo);重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)一般情況下持續(xù)周期較長(zhǎng)，所以要在過(guò)程中依據(jù)實(shí)際情況，不斷整改調(diào)整跟蹤審計(jì)方案。最后，還需整合組織與人力資源，優(yōu)化審計(jì)資源的配置，提升整體工作的科學(xué)性。

2.擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面基礎(chǔ)上抽查重點(diǎn)政策項(xiàng)目

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)意在“一帶一路”反映項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中存在的普遍性問(wèn)題，所以具有宏觀性和全局性的特點(diǎn)，因此在擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面的基礎(chǔ)上抽查重點(diǎn)政策項(xiàng)目尤為重要。在抽查重點(diǎn)政策項(xiàng)目時(shí)審計(jì)人員需要明確兩方面工作重任：首先，需要確認(rèn)國(guó)有控股企業(yè)是否對(duì)上級(jí)主管部門(mén)下達(dá)的政策制定出詳細(xì)實(shí)施方案并傳達(dá)給境外管理層，是否建立相應(yīng)的保障機(jī)制與國(guó)外做好承接，確保政策落到實(shí)處;其次，利用大數(shù)據(jù)將投資金額巨大、涉及項(xiàng)目較多的國(guó)有控股企業(yè)列為重點(diǎn)審查對(duì)象，通過(guò)篩選其業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)深入剖析存在的問(wèn)題，再針對(duì)具有共性問(wèn)題的其他可疑控股企業(yè)進(jìn)行政策落實(shí)情況審計(jì)。

（四）完善境外審計(jì)監(jiān)督體制，健全境外審計(jì)法律制度

1.構(gòu)建“三方共審”全面審計(jì)監(jiān)督

針對(duì)“一帶一路”背景下的境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，應(yīng)構(gòu)建以國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部審計(jì)為基礎(chǔ)、國(guó)家政府審計(jì)為主導(dǎo)、社會(huì)審計(jì)為輔助的“三方共審”以及媒體公眾為監(jiān)督的全面審計(jì)制度體系。全面的審計(jì)制度體系需要國(guó)家、社會(huì)甚至具體到審計(jì)人的協(xié)同執(zhí)行，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)一方面需要將境外國(guó)有資產(chǎn)連同境內(nèi)資產(chǎn)都納入審計(jì)監(jiān)管的范疇，對(duì)經(jīng)濟(jì)以及政治、文化、生態(tài)環(huán)境等效益進(jìn)行一年一審的績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋、無(wú)死角;另一方面，國(guó)家審計(jì)還需要對(duì)國(guó)有控股企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人任期內(nèi)至少進(jìn)行一次其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)，以及離任審計(jì);我國(guó)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)需要與國(guó)外社會(huì)審計(jì)相協(xié)作，對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)負(fù)債損益、資本保值增值等情況真實(shí)性進(jìn)行審計(jì);由于境外審計(jì)存在政治環(huán)境、社會(huì)商業(yè)環(huán)境、文化語(yǔ)音環(huán)境等差異較大，對(duì)審計(jì)人員提出了更高的要求，因此我國(guó)應(yīng)大力培養(yǎng)境外審計(jì)人才，建立境外審計(jì)實(shí)踐平臺(tái)，使我國(guó)審計(jì)人員更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)。

2.健全境外審計(jì)法律制度

由于境外國(guó)有控股企業(yè)的特殊性，與東道國(guó)會(huì)計(jì)、審計(jì)準(zhǔn)則等存在差異會(huì)使缺乏職業(yè)道德的人員利用法律漏洞進(jìn)行舞弊，騙取國(guó)有資產(chǎn)、逃避審計(jì)監(jiān)督、操控經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)，造成我國(guó)國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)巨虧，因此非常有必要健全境外審計(jì)法律制度，防范不法分子舞弊和國(guó)際沖突。首先，需要了解國(guó)際條約和國(guó)際慣例，嚴(yán)格遵守各國(guó)法律規(guī)定，避免政治沖突;然后，在熟悉東道國(guó)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立既適用外國(guó)法律并兼顧我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定，以便于在雙方國(guó)交易出現(xiàn)差錯(cuò)時(shí)有法可依，為我國(guó)境外資產(chǎn)的保值性提供法律保障;最后，不斷完善“一帶一路”倡議背景下境外資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)實(shí)施細(xì)則，著重健全有關(guān)境外投資保險(xiǎn)法以及相關(guān)事后審查的法規(guī)條例。

“一帶一路”倡議為中國(guó)企業(yè)“走出去”提供了巨大的歷史機(jī)遇。審計(jì)機(jī)關(guān)以“絲路精神”為指導(dǎo)思想，規(guī)避“一帶一路”建設(shè)給國(guó)有控股企業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)沿線各國(guó)和平發(fā)展、合作雙贏。按照審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，科學(xué)拓展境外審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象和范圍;加強(qiáng)信息化建設(shè)，探索遠(yuǎn)程審計(jì)和大數(shù)據(jù)審計(jì)，規(guī)避境外資產(chǎn)所面臨的風(fēng)險(xiǎn);將公共投資審計(jì)與金融審計(jì)相結(jié)合，構(gòu)建“三方共審”的全面審計(jì)制度體系，完善并健全法律制度;高度關(guān)注政策落實(shí)情況，積極開(kāi)展“一帶一路”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。

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[12] 上海市審計(jì)學(xué)會(huì)課題組.政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)研究[J].審計(jì)研究，2017（3）：12-18.

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[15] 國(guó)家審計(jì)署.審計(jì)署關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)意見(jiàn)的通知[N].中國(guó)審計(jì)報(bào)，2017-09-21.

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[18] 張曉松，安蓓.習(xí)近平在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)堅(jiān)定信心扎實(shí)推進(jìn)，讓“一帶一路”建設(shè)造福沿線各國(guó)人民[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-08-18（1）.

[19] 張存■.加強(qiáng)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的途徑與方法[J].山東社會(huì)科學(xué)，2015（5）：239-240.

[20] 陳獻(xiàn)東.新一輪改革背景下國(guó)有控股企業(yè)審計(jì)內(nèi)容變革研究[J].南京審計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（5）：82-91.

[21] 李飛.中央企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)控制研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文，2012.