新時代高校內部審計的現狀及對策研究

黃宏杰

【摘 要】 黨中央、國務院高度重視審計工作，習近平總書記、李克強總理多次對審計工作做出重要批示、指示。2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，方案稱：為更好發揮審計監督作用，組建中央審計委員會。教育審計工作是國家審計監督體系的重要組成部分，也是推動完善教育治理的重要力量。同時我們清醒地看到，高校內部審計工作面臨許多新問題。文章分析了江蘇省屬高校內部審計在組織領導、工作機制、制度建設、服務手段、隊伍建設等方面存在的問題，并就新時代高校內部審計如何開展提出了合理化建議，從而促進提升教育審計工作水平，更好地服務教育事業科學發展。

【關鍵詞】 國家審計; 高校審計; 審計現狀

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2018）24-0130-05

黨的十九大以后我國進入了嶄新的時代，審計地位明顯提高。目前，我國黨和國家監督體系由審計、紀委、監察組成。中央審計委員會第一次會議對審計的定位是：“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。”中央審計委員會主任為習近平，副主任為李克強和趙樂際。

一、背景

（一）國家審計是國家治理大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的基石和重要保障

黨中央從頂層設計的層面，對審計監督作出明確的制度安排。黨的十八屆四中全會把審計監督作為權力運行制約和監督體系的重要組成部分，要求“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設”。

特別是黨的十九屆三中全會明確提出組建中央審計委員會。中央審計委員會的組建對審計工作提出了明確要求，在保障了審計監督科學性和獨立性的同時，通過統籌協調審計職能強化后的各類監督工作，進一步提高審計監督的專業性和全面性，促進審計全覆蓋的推進。明確了當前和今后一個時期審計工作的主要任務，為更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用提供了重要依據和可靠保障。

“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。”習近平總書記2018年5月23日主持召開中央審計委員會第一次會議，審議通過了《中央審計委員會工作規則》等文件，并發表重要講話。深刻闡述了審計工作的重要作用，就進一步改進審計監督、深化制度改革、加強自身建設做出具體部署，為審計事業發展注入了思想和行動的力量。習近平指出，要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創新審計理念，及時揭示和反映經濟社會各領域的新情況、新問題、新趨勢。要堅持科技強審，加強審計信息化建設。要加大審計工作的審計力度，深化上級相關部門對下級相關部門的監管與領導，加快形成審計工作全國一盤棋。要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。

（二）新時代將高校內部審計定位在大學治理的高度

教育是立國之本、強國之基，承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等重要職能。教育審計工作是國家審計監督體系的重要組成部分，也是推動完善教育治理的重要力量。黨的十八大以后強調“完善學校的權力約束體系與內部管理體制的重要途徑之一便是強化內部審計。”《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號）于2015年2月9日出臺，該文件提到：“在高校內部管理中，優化監管過程、規范權力的運行、提升資源的利用率等都可以通過加強內部審計工作來得到顯著的改善。因而學校應對審計工作予以高度重視，這對高校的長遠發展也具有極大的促進作用”。

《中共教育部黨組關于落實黨風廉政建設主體責任的實施意見》于2014年6月3日出臺，其中第三條第二款規定：“巡視監督、紀檢監察、審計監督等部門應充分發揮其職能，以促進強大的監督凝聚力的形成。”《國家教育事業發展“十三五”規劃》要求：“加強內部審計，強化審計結果運用。”《教育部2018年工作要點》第一條規定：“落實黨政主要領導干部經濟責任審計‘黨政同審全覆蓋。”

2016年以來，一年多時間里連續出臺了多個高校審計法規：2016年3月21日，《中共教育部黨組2016年黨風廉政建設工作要點》（第七條規定：“出臺教育部經濟責任審計規定”）;2016年3月24日，《教育部關于印發〈教育部經濟責任審計規定〉的通知》（教財〔2016〕2號）;2016年12月6日，《教育部關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》（教財〔2016〕11號）;2017年8月8日，《教育部經濟責任審計整改工作辦法》（教財〔2017〕3號）;2017年12月29日，《教育部關于推進直屬高等學校內部審計信息化建設的意見》（教財〔2017〕10號）等。

（三）審計署和中國注冊會計師協會等也十分重視內部審計工作

2014年1月16日，審計署第五次發布了關于《內部審計工作規定（征求意見稿）》;2016年2月5日，《審計署關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》（審政研發〔2016〕20號）;2018年1月12日審計署發布了《審計署關于內部審計工作的規定》，內部審計職責范圍的拓展，在原來的基礎上增加了內部控制與風險管理，也指出了新時代下內部審計應該履行國有經濟規范發展、防范風險和提質增效的具體職責，內部審計職能由監督評價向服務建議轉變，增加了內部審計促進被審計單位完善治理的目標。2014年12月9日，中國注冊會計師協會印發了《高等學校財務報表審計指引》（中注〔2014〕71號）。

在“十二五”規劃中，累計有四次提到了與審計相關的工作。在“十三五”期間，審計工作得到了政府部門的高度關注，五年規劃中則有十二次提及到審計工作[1]。《“十三五”國家審計工作發展規劃》中提出了今后的審計工作的目標要求：預計到2020年，具有中國特色的現代化審計監督機制初步形成，且與國家的治理體系相配合，共同為中國的改革發展、經濟安全、廉政建設、依法治國等工作做出貢獻。可以看出，自黨的十八大以來，國家對高校審計工作的重視程度已達到了空前狀態，這也為高校內部審計工作帶來了前所未有的發展機遇，與此同時，一系列的挑戰也與之隨行。

二、新時代高校內部審計現狀

（一）審計機構設置不合理，影響其獨立性、權威性

2013—2015年江蘇部分省屬高校內審機構設置[2]如圖1。

本次統計了江蘇56所省屬高校2013—2015年內審機構設置情況。從圖1可以看出：2013年內部審計機構單獨設置的占57%，2014年內部審計機構單獨設置的占66%，2015年內部審計機構設置情況同2014年。未獨立設置的內審機構一般都與紀委、監察部門合署辦公。這嚴重影響了內部審計的獨立性發揮，存在紀委監察功能強化，而審計功能弱化[3]。大多數合署辦公的部門領導一般由有黨委部門工作經驗的人擔任，但對內部審計方面的業務不太熟悉，這影響了審計工作的正常進行。

（二）內部審計人員整體素質不高

通過調研發現，有的高校雖然設置了內部審計部門，但審計人員一般是由財務、資產部門轉崗人員，專業的審計人員很少。新時代科技進步日新月異、知識創新空前加快、綜合實力競爭日趨激烈[4]。如何適應新的形勢任務和要求，造就一支高素質內部審計干部隊伍是我們始終追求的目標。要想充分發揮審計監督的“免疫系統”的作用，需要充分認識到審計是一個系統過程。審計人員的培訓、科研創新及問題研究尤為重要。

由圖2可知，江蘇56所省屬高校2013—2015年內審人員培訓情況，2013年江蘇省部分高校內審人員參加培訓的比例為57%，未參加培訓的人員比例為43%;從圖3可知，2014年江蘇省部分高校內審人員參加培訓的比例為69%，未參加培訓的人員比例為31%。

由圖4可以看出：2013—2015年江蘇56所省屬高校內審人員科研立項和發表論文比較情況，從整體看數量還是偏低的。

（三）管理審計發展較晚，仍然處在初級階段

在審計理論的相關研究和操作過程中，不難發現，高校內部審計存在分類較多的怪象。例如：內部控制審計、財務收支審計、基建工程審計、預決算審計、效益審計、專項資金審計、經濟責任審計等，大多是高校內部審計工作的基本內容。通過對高校內部審計的研究，發現可將其分為兩種，即管理審計和財務審計。管理審計通常包含內部管控審計、經濟責任審計、內部治理審計、專項審計、績效方面的審計等;財務審計主要有，基建工程審計、預決算審計、專項資金、收支審計等。

從圖5中可以看出，2013—2015年江蘇省56所省屬高校開展的審計項目大部分還停留在原始的財務審計階段，管理審計開展的很少，還不到總開展項目的20%。

（四）審計手段比較落后，內部審計時效性差

本次通過對江蘇2013—2015年56所省屬高校統計發現，在實際開展項目審計工作中，運用信息技術和計算機輔助審計技術的高校只占5%，絕大多數高校還是采用傳統的手工審計模式。傳統的手工審計模式嚴重影響了審計的工作效率和審計質量，同時給我們的審計工作帶來風險[5]，也不利于審計數據的共享，無法建立高校內部審計人員信息交流的平臺。現在是“互聯網+”大數據時代，原國家審計署署長李金華曾經說過：“如果審計人員不學計算機，將失去審計資格。”

（五）內審人員職業規劃不明確

內部審計人員在高校內部具有相對獨立性，職業發展比較單一，轉崗具有限制性。內部審計人員的繼續教育、職稱評定存在不合理性。根據對江蘇省2013—2015年56所省屬高校財務人員和審計人員職稱評定調查發現，高校財務人員評定副高比審計人員評定副高從流程、手續及比例來說容易得多。而且，高校財務人員在“十一五”期間就開始正高的評定，而對于內審人員來說，只在審計署《“十三五”國家審計工作發展規劃》中提到“專業技術資格的設立，如正高級審計等。同時，在崗位責任和保障方面設置追責機制”。而目前對于正高級審計專業技術資格的評定還沒有實質性的推進，這將嚴重挫傷高校內審人員的工作積極性，制約高校內部審計工作的發展。

（六）審計結果運用不充分

江蘇省教育廳2014年制定了《關于加強教育內部審計整改工作的意見》，《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》是2015年由教育部制定的，兩個文件中對于審計結果的運用都提出了具體要求，但在對江蘇省2013—2015年56所省屬高校調查發現：內部審計的重點往往在于發現問題，而忽視了怎樣來解決問題，以及怎樣來預防問題的重復發生，從而導致整改落實不到位、結果運用不到位，達不到加強和規范管理的目的。有的高校還存在屢審屢犯的現象，影響了內部審計工作的成效。

三、解決新時代高校內部審計存在問題的建議

（一）建立健全內部審計架構，從根本上確保審計工作的獨立性

《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》中明確審計監督權是其獨立性的基本原則之一。同時，文件第三條提到高校設置獨立內部審計機構的條件是：規模較大，年收入超過五億元人民幣、教職工人數超過三千人。江蘇省人民政府第88號令《江蘇省內部審計工作規定》要求，“使用和管理社會公共資金或政府性資金，數額較大的，或隸屬于較多事業單位的，應當設立內部審計機構”。審計署《“十三五”國家審計工作發展規劃》中提出“要對機關內部審計結構進行優化整合，達到資源合理科學配置的目的，從而在根本上建立并健全審計工作，使之依法進行規范化操作運行。”因此，要切實保障內部審計機構依法獨立開展工作，不受干涉、不受干擾。管理財政資金較多的省屬本科高校和省轄市教育行政部門，應當單獨設立內部審計機構。現在一所本科高校，全年運行費用都在10億元以上，所以本科院校應該單獨設立內部審計機構，有條件的專科學校也要設立獨立審計機構。

（二）積極推進管理審計工作

管理審計，尤其是高校管理審計，已成為審計的新領域。《中國內部審計協會2011至2015年工作規劃》中提出“以風險控制為主線，以預防和治理風險為根本目標，建立并實現穩步增值為基礎的現代內部審計模式”。以上審計，是將管理審計為主導，以財務審計為輔助的新型審計模式。《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號）于2015年2月9日頒布實施，其主要內容有：“內部審計范圍不斷拓寬，為改革和發展提供更好服務”;“管理審計進行強化預算，針對性地提高資金有效利用率”;“進一步拓展和深化經濟活動過程中的責任審計，全員參與，做到盡其職，盡其責”;“有效控制和推動內部審計工作，強化風險防范與應急處理”;“審計工作應重點突出，強化資產安全與維護工作”。2018年1月12日，審計署發布了新修訂的《關于內部審計工作的規定》，明確內部審計職責范圍，共涉及財政財務收支審計、內部管理領導人員經濟責任審計等12項職能，進一步提到了管理審計的內容。江蘇省教育廳原廳長沈健同志在全省教育審計工作會議上曾提出“財務管理與財務審計工作，要不斷滲透，積極結合二者的優勢，改變舊有的財務審計為主導的審核審計方式，并改善內部風險和績效評審運作機制，促進各項管理目標的實現和資金安全”。

（三）加強內部審計結果的運用

對審計結果予以科學利用，有利于充分體現內部審計的重要地位，對發揮其強大功能也具有十分重要的意義。在審計署第11號令《關于內部審計工作的規定》中，對審計結果的利用亦做了明確規定。一方面，單位內部應加強并不斷發展完善內部審計優化運作機制、內部審計與其他內部監督力量協作配合機制、重大違紀違法問題線索移送機制等，并將內部審計過程中的最終結果作為干部專業知識考核、業績考核、升遷、任免的基本依據。另一方面，審計機關應加強內部審計結果運用，在審計中，特別是在國家機關、事業單位和國有企業三級以下單位審計中，應當有效利用內部審計力量和成果。同時指出，為有效推動審計發現問題的整改，內部審計要加強后續審計，監督整改效果，并將整改效果作為審計報告的一部分，或單獨出具后續審計報告。逐步推進結果公開[6]。高校內審機構要按照積極穩妥、規范有序的原則，將審計整改結果在一定范圍內通報。高校專項審計項目可以《審計結果公告》形式向社會公開，接受社會公眾和廣大教職工的監督。

（四）不斷推進內審隊伍的建設

做好高校內部審計工作，關鍵要有一支素質高、能力強、紀律嚴的審計隊伍。高校要配備與內部審計工作要求相適應、結構合理、業務嫻熟的財經、管理、法律、建設工程等方面專職審計人員。要保持內部審計人員的相對穩定，要完善并積極展開相關的專業知識技能培訓，實施再教育制度，在提升專業技能水平的前提下，不斷提升審計人員的職業素養，從而提升其綜合職業水平[7]。教育主管部門和內審主管部門要關心審計人員在職業道路上的發展情況，積極支持在職審計人員參與更高水平的專業知識學習和職業資格考試認證，更好地推進審計職業人員進行正高級職稱評聘。

（五）堅持科技強審，加強審計信息化建設

改變過去傳統的手工審計模式，運用信息技術和計算機輔助審計技術，實現內部審計方法和技術的創新。運用大數據、云計算等信息技術，建立審計數據庫平臺，實現審計數據共享共用，提高內部審計的時效性[8]。2018年3月30日，審計署召開“金審工程”三期建設推進培訓會，胡澤君審計長在會上做了題為“堅持科技強審之路、扎實推進金審工程，以信息化推動新時代審計事業新發展”的講話。胡澤君強調，要充分認識加強信息化建設對新時代審計事業發展的重要性和緊迫性。加強信息化建設是審計實踐探索的成功經驗，推動審計信息化建設再上新臺階，著力提升大數據審計能力，為更好地履行審計監督職責提供堅強保障，是適應時代發展的必然選擇，是實現審計全覆蓋的必由之路。特別是要落實好黨中央、國務院關于實行審計全覆蓋的要求，加快審計信息化建設顯得尤為迫切。

四、結語

目前國家已進入新時代，審計地位明顯得到了提升，對高校內部審計提出了更高要求。但由于目前高校內部審計工作在機構設置、人員整體素質、管理審計發展、審計手段及審計結果運用等方面存在問題，作為高校內部審計工作者，我們要正視目前高校內部審計現狀，建立健全內部審計機構、積極推進管理審計工作、加強審計結果運用、推進審計隊伍建設和加快審計信息化建設，不斷豐富高校審計的實踐經驗，充分發揮監督、評價和建議職能，共同提升高校內部審計工作水平，完善高校內部治理結構和健全權力約束機制，促進高校科學發展。

【參考文獻】

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[6] 呂劍秋.注重內部審計整改促進審計質量管理[C].2014（鄭州）中西部第七屆有色金屬工業發展論壇論文集，2014.

[7] 張玉，羅路，彭臻.高校內部審計履責的新任務與新路徑[J].中國內部審計，2017（12）：11.

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