金融扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與路徑優(yōu)化
——基于湖北省恩施市龍鳳鎮(zhèn)金融扶貧試點(diǎn)的調(diào)查

劉雨峰

（中央民族大學(xué)，北京100081）

精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平總書記于2013年提出并實(shí)施的基本國策，其目的是從根本上解決貧困問題，全面建設(shè)小康社會。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，全國各地分別建立了若干扶貧試點(diǎn)，其中恩施市龍鳳鎮(zhèn)是李克強(qiáng)總理于2012年底第二次視察恩施市時(shí)部署設(shè)立的全國綜合扶貧改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。該試點(diǎn)在精準(zhǔn)扶貧對策及措施方面不斷探索與創(chuàng)新，不僅在脫貧效果方面取得了顯著成效，而且試點(diǎn)效應(yīng)凸顯，為我國廣大農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧探索出了一條有效路徑，值得在全國范圍內(nèi)被廣泛借鑒、推廣。

一、現(xiàn)狀

恩施市龍鳳鎮(zhèn)是恩施市的貧困鎮(zhèn)，是全國重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之一，全鎮(zhèn)下轄國土面積286平方公里，全鎮(zhèn)19個(gè)村（居）148個(gè)村民小組，20 515戶共69 800人。2012年，該鎮(zhèn)農(nóng)村人均收入低于2 300元的農(nóng)村貧困人口有7 699戶、24 822人，貧困發(fā)生率為41.86%，比全國平均水平高26.45%，低保、五保人口有2 138戶共4 915人，占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.04%，是武陵山集中連片貧困地區(qū)的一個(gè)縮影。

2013年，在中央和湖北省各級黨委、政府的高度重視及大力支持下，龍鳳鎮(zhèn)扶貧試點(diǎn)逐步推進(jìn)設(shè)立起來，并要求“著力在創(chuàng)新綜合扶貧體制方面破題，形成可資推廣的經(jīng)驗(yàn)”（李克強(qiáng)批示）。試點(diǎn)設(shè)立四年來，龍鳳鎮(zhèn)扶貧成效顯著，目前試點(diǎn)區(qū)域15個(gè)重點(diǎn)貧困村全部脫貧出列，貧困發(fā)生率由2012年初的41.86%降至2016年的3.8%，并且在扶貧對策、措施等方面探索出了多種有效途徑。尤其是針對農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺乏資金問題，恩施市龍鳳鎮(zhèn)各級黨委、政府不斷探索并勇于創(chuàng)新，探索出了多條有效的金融扶貧之路，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供了資金支持，解決了精準(zhǔn)扶貧的瓶頸問題，其經(jīng)驗(yàn)值得在全國推廣運(yùn)用。

二、金融扶貧創(chuàng)新模式

（一）創(chuàng)新融資模式

由于農(nóng)民及農(nóng)業(yè)企業(yè)擁有的土地及房屋屬于集體土地范疇，其使用權(quán)均無抵押功能，因此農(nóng)民及農(nóng)業(yè)企業(yè)不能像其他民營企業(yè)或公職人員從銀行或其它金融機(jī)構(gòu)取得貸款，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)缺乏發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金。為解決農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金問題，龍鳳鎮(zhèn)政府在恩施市政府的領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)助下創(chuàng)建了“一卡兩社兩司”金融服務(wù)體系。

1.創(chuàng)建“一卡”模式，解決農(nóng)民融資問題。“一卡”是指農(nóng)民信用卡。農(nóng)民信用卡是由村委會出資作為風(fēng)險(xiǎn)代償資金，與銀行簽訂合作協(xié)議，聯(lián)合以家庭或個(gè)人為基本單元對所屬村民進(jìn)行綜合信用評級。銀行對具有一定信用等級的農(nóng)戶，根據(jù)申請辦理額度為5 000至50 000元的信用卡。農(nóng)民可憑卡取現(xiàn)或刷卡消費(fèi)，以解決其生產(chǎn)生活中短期資金周轉(zhuǎn)難題，促進(jìn)農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量等。

2.創(chuàng)建“兩社”模式，解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金缺乏問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是帶動農(nóng)民致富的主要途徑，而籌集足夠的資金是發(fā)展產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵。為幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)籌集資金，龍鳳鎮(zhèn)創(chuàng)建了“兩社”模式。“兩社”是指專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社和村級扶貧互助社，前者屬于鎮(zhèn)級層面，后者為村級層面。“兩社”借助入股資本金，形成互助“資金池”，憑借“資金池”資金使社員擔(dān)保銀行降低貸款門檻，為社員按入股本金放大5倍比例放款，解決專業(yè)合作社和農(nóng)民缺乏貸款抵押物的難題。“資金池”富余資金供入股社員內(nèi)部拆借，利用不同類型社員對資金需求的時(shí)間差實(shí)行內(nèi)部互助，解決社員短期資金周轉(zhuǎn)與過橋難題。截至2017年3月，“兩社”共開展拆借業(yè)務(wù)83筆共計(jì)1.49億元，開展助保貸業(yè)務(wù)53筆共計(jì)1.25億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)融資近2.75億元，融資余額9 385萬元，有效打通了金融服務(wù)“三農(nóng)”渠道，極大地推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

具體做法，一是構(gòu)建政銀企聯(lián)動機(jī)制。在鎮(zhèn)一級，成立專業(yè)合作社扶貧互助聯(lián)合社，加強(qiáng)合作社之間的互助合作。聯(lián)合社注冊資本金5 000萬元，實(shí)際資本金4 718萬元。二是加強(qiáng)農(nóng)民之間的互助合作。在村一級，成立村級互助社。政府以財(cái)政資金為“兩社”配股，引導(dǎo)專業(yè)合作社、農(nóng)民入股，組建理事會為社員提供資產(chǎn)評估、股金管理、擔(dān)保融資等綜合服務(wù)。

3.成立“兩司”服務(wù)載體，搭建“三農(nóng)”金融服務(wù)平臺。“兩司”是指小額貸款公司和小額擔(dān)保公司。小額貸款公司經(jīng)省金融辦批準(zhǔn)成立，注冊資本5 000萬元，專門為中小企業(yè)客戶提供無需抵押擔(dān)保的短期流動資金，解決民間借貸過渡到正規(guī)金融的橋梁問題。小額擔(dān)保公司由州級擔(dān)保平臺——農(nóng)發(fā)融資擔(dān)保公司在龍鳳鎮(zhèn)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，解決中小微企業(yè)無國有資產(chǎn)作抵押的貸款難問題。截至2016年底，“兩司”通過小額貸款和擔(dān)保，為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)融資近8 000萬元。

（二）完善信用體系及風(fēng)險(xiǎn)防范體系

在各級政府及企業(yè)的多方努力下，上述各項(xiàng)措施齊頭并舉，籌集了大量的貸款資金，以供農(nóng)民及農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款使用。作為貸款資金，必須設(shè)置貸款條件，以確保資金的安全回收，同時(shí)作為扶貧資金，必須確保資金為農(nóng)民發(fā)揮效益，讓農(nóng)民逐步富裕起來。

1.建立農(nóng)村信用體系庫。為確保貸款資金的安全，龍鳳鎮(zhèn)建立了農(nóng)村信用體系庫。該體系是以農(nóng)村家庭和個(gè)人為基本單元，對農(nóng)戶的年齡、健康狀況、個(gè)人品質(zhì)、銀行信用記錄、家庭收入負(fù)債比、生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性、家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)等信用指標(biāo)按百分制進(jìn)行信用等級測評，建立農(nóng)村信用體系庫。

該體系在村委會與農(nóng)商行簽訂的業(yè)務(wù)合作協(xié)議下，由村委會牽頭成立村級理財(cái)委員會，并出資30萬元作為農(nóng)民信用卡發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)代償基金，農(nóng)商行按照代償基金10倍的比例放大授信，對符合條件的農(nóng)戶發(fā)放5 000元至50 000萬元額度的信用卡。村級理財(cái)委員會聯(lián)合農(nóng)商行每年對村民進(jìn)行一次全方位的綜合信用評級，建立農(nóng)戶信用評價(jià)體系，鎖定發(fā)卡農(nóng)戶。農(nóng)戶向當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行申請信用卡，農(nóng)商行按農(nóng)民信用評級授信發(fā)卡，農(nóng)民只需憑卡就可在銀行無抵押貸款5 000元至50 000元。信用卡發(fā)放工作流程見圖1。（資料來源：湖北省恩施市龍鳳鎮(zhèn)金融辦）

圖1 農(nóng)民信用卡發(fā)放工作流程圖

2.建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受天氣、市場及農(nóng)民技術(shù)等多重因素影響，屬于風(fēng)險(xiǎn)較大而收益較低的行業(yè)。為確保農(nóng)民貸款資金“還得上”，龍鳳鎮(zhèn)著力推動涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)“三農(nóng)”保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，推進(jìn)保險(xiǎn)與企業(yè)氣象、水利、畜牧等部門合作，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，降低固有的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)防損水平。積極完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村小額保險(xiǎn)、農(nóng)村人身意外傷害保險(xiǎn)與農(nóng)村信貸的聯(lián)動機(jī)制，切實(shí)解決貧困農(nóng)戶、涉農(nóng)微小企業(yè)等弱勢群體“貸款難”問題，為金融支持龍鳳鎮(zhèn)綜合扶貧改革提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

（三）構(gòu)建“1+2+3”產(chǎn)業(yè)模式

“1+2+3”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式即通過引進(jìn)和培育一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及兩類專業(yè)合作社（產(chǎn)業(yè)類和金融類），采取互惠聯(lián)動的方式，加速第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動老百姓發(fā)家致富的一種互惠共贏的發(fā)展模式。四年來，試點(diǎn)將優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加速綠色轉(zhuǎn)型、促進(jìn)三產(chǎn)融合作為試點(diǎn)發(fā)展的重要支撐，走出一條“1+2+3”共贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，通過引進(jìn)和培育一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)類和金融類專業(yè)合作社，采用互惠聯(lián)動的合作方式，達(dá)到第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)加速融合發(fā)展，帶動老百姓發(fā)家致富的互惠共贏的目標(biāo)。目前，龍鳳鎮(zhèn)一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比已由2013年的33.3:45.7:21調(diào)整到2016年的29:36:35，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯調(diào)優(yōu)，綠色經(jīng)濟(jì)快速崛起，鎮(zhèn)村面貌煥然一新，農(nóng)村生產(chǎn)生活方式徹底轉(zhuǎn)變。

一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造特色產(chǎn)業(yè)基地。重點(diǎn)圍繞茶葉、煙葉、蔬菜、家禽生豬養(yǎng)殖業(yè)等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，合理規(guī)劃發(fā)展布局，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，打造“一村一品、一區(qū)一園”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。結(jié)合國土整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、煙草配套等項(xiàng)目建設(shè)，完成土地治理5萬余畝，建成以青堡為中心的煙葉基地3 000畝，建成以龍馬、佐家壩、貓子山為中心的茶葉基地3.5萬畝，建成以吉心、二坡為中心的蔬菜基地1.1萬畝及小水果基地3 000畝，建成以杉木壩、大轉(zhuǎn)拐為中心的家禽生豬養(yǎng)殖基地，年出欄生豬10萬頭、家禽107萬羽，同時(shí)積極打造龍馬旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)及青堡等12個(gè)生態(tài)村莊，推動全鎮(zhèn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是搭建孵化平臺，營造良好發(fā)展環(huán)境。建立恩施市精準(zhǔn)扶貧綜合服務(wù)中心，融合七個(gè)分中心職能，將中心建設(shè)成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的孵化平臺。平臺為普通農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社及企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供土地流轉(zhuǎn)、金融服務(wù)、證件辦理、技術(shù)培訓(xùn)、電商物流等全方位、一站式服務(wù)，營造出大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)市場主體蓬勃發(fā)展、不斷發(fā)展壯大，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)就業(yè)。截止目前，孵化平臺已累計(jì)開展技能培訓(xùn)5 000余人次，辦理各類行政審批5 432件，申報(bào)項(xiàng)目42個(gè)，發(fā)布產(chǎn)權(quán)交易信息229條，開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)136筆，累計(jì)融資2.75億元，為全市280家企業(yè)、專業(yè)合作社（龍鳳鎮(zhèn)53家）及大批農(nóng)戶提供電商和物流服務(wù)，將四百余種農(nóng)產(chǎn)品由“線下”搬到“線上”，促進(jìn)農(nóng)村電商的蓬勃發(fā)展。

總之，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和帶動農(nóng)民發(fā)家致富等措施，農(nóng)民的收入水平整體得到提高，不但提高了農(nóng)民自身的生活水平，而且還解決了農(nóng)民還貸問題，真正實(shí)現(xiàn)了貸款資金“用得好”、農(nóng)民“逐步富”的目標(biāo)。

三、存在的問題及路徑優(yōu)化

通過上述對龍鳳鎮(zhèn)金融扶貧的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，我們了解到金融扶貧工作不僅僅在于為農(nóng)民提供資金，更為重要的是要為農(nóng)民搭建一個(gè)發(fā)財(cái)致富的平臺，要保證農(nóng)民所取得的貸款資金能夠?yàn)檗r(nóng)民盈利，只有實(shí)現(xiàn)盈利才能保證農(nóng)民提高自身生活水平，同時(shí)還上貸款資金。否則，只會導(dǎo)致農(nóng)民由于背負(fù)沉重的貸款而變得越來越窮困。雖然龍鳳鎮(zhèn)在金融扶貧工作方面貢獻(xiàn)了很多經(jīng)驗(yàn)和啟示，但在調(diào)查過程中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題，需要進(jìn)一步完善和優(yōu)化。

（一）存在的主要問題

1.農(nóng)民信用卡發(fā)放率低，導(dǎo)致部分扶貧資金“貸不出”。就當(dāng)前龍鳳鎮(zhèn)所建農(nóng)民信用庫及農(nóng)民信用評級標(biāo)準(zhǔn)來看，能滿足信用評級標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶都不是貧困戶，而真正的貧困戶能達(dá)到信用評級標(biāo)準(zhǔn)的不是很多，從而導(dǎo)致信用卡發(fā)放率較低。因此，現(xiàn)有的信用評價(jià)體系有待進(jìn)一步完善。

2.部分貸款資金過期時(shí)間較長，回收難度大。至目前為止，龍鳳鎮(zhèn)聯(lián)合社運(yùn)行初期借出的3筆共計(jì)325萬元的貸款過期時(shí)間太長，回收難度大。從聯(lián)合社平臺借款的往往都是村里的小微企業(yè)或種植（養(yǎng)殖）大戶，其所借款項(xiàng)均通過了政府相關(guān)部門的審核，由此可見，由政府主導(dǎo)的聯(lián)合社貸款模式存在很大的安全隱患，既無抵押物又無后續(xù)控制的辦法。因此，“兩社”資金的發(fā)放系統(tǒng)還有待完善。

3.從申請貸款到資金發(fā)放時(shí)間過長，效率不高。就“兩社”資金發(fā)放情況來看，農(nóng)民（或涉農(nóng)企業(yè)）從申請貸款到資金發(fā)放至少需要兩個(gè)月時(shí)間，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的季節(jié)性較強(qiáng)，農(nóng)民在需要資金的時(shí)候得不到貸款資金，往往會耽誤農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最佳時(shí)間。因此，如何縮短貸款審批時(shí)間有待進(jìn)一步考量。

（二）路徑優(yōu)化

1.降低農(nóng)民信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。根據(jù)我國精準(zhǔn)扶貧政策中的“一戶一策”，可以基于貧困戶的實(shí)際情況，由政府相關(guān)部門和人員提出適合該戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的建議及方案后，在該貧困戶愿意實(shí)施上述方案并與政府簽定合同的基礎(chǔ)上，降低該貧困戶的信用評級標(biāo)準(zhǔn)并予以發(fā)放信用卡，從而解決該戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金問題。

2.降低聯(lián)合社外借資金風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)資金回收效果。首先，應(yīng)加強(qiáng)對“兩社”的監(jiān)管，一方面強(qiáng)化融資流程，完善監(jiān)事列席擔(dān)審會制度。另一方面強(qiáng)化監(jiān)事自身建設(shè)，提高監(jiān)事自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，切實(shí)維護(hù)股東的權(quán)益。其次，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估。由于“兩社”資金貸款無抵押資產(chǎn)作為保證，因而貸款風(fēng)險(xiǎn)較大，故應(yīng)加大對融資對象的借貸跟蹤檢查力度，加大專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)項(xiàng)目的兌現(xiàn)資金與貸款資金回收掛鉤的力度，進(jìn)一步做好財(cái)經(jīng)所、項(xiàng)目辦農(nóng)綜項(xiàng)目資金兌現(xiàn)與聯(lián)合社貸款回收工作相銜接。另外，針對超過回收期較長的貸款資金，建議走法律程序予以追討。

3.強(qiáng)化聯(lián)合社運(yùn)行效率，縮短貸款流程時(shí)間。“兩社”資金發(fā)放系統(tǒng)中的政府復(fù)議流程，不僅使得貸款審批時(shí)間太長，而且政府復(fù)議過程中難免出現(xiàn)優(yōu)親厚友問題。因此，建議將政府復(fù)議流程改為政府推薦，將貸款的發(fā)放權(quán)還原于市場，由貸款機(jī)構(gòu)自行決定是否發(fā)放貸款，從而將貸款流程由主要依托政府改變?yōu)橹饕劳惺袌觯@樣既能縮短流程時(shí)間又能杜絕人情和關(guān)系融資，做到權(quán)力、人情和關(guān)系按制度不走樣，確保聯(lián)合社持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

[1] 中國人民銀行通遼市中心支行課題組.少數(shù)民族地區(qū)金融精準(zhǔn)扶貧問題研究[J].金融服務(wù)，2016(9).

[2]王吉恒，畢家豪.“五、四”聯(lián)動金融精準(zhǔn)扶貧模式探索與實(shí)踐——基于大慶市助推扶貧攻堅(jiān)調(diào)研[J].農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)管理，2017(4).