我國非政府組織參與公共管理的功能及路徑

李淦釧

摘 要 非政府組織在公共管理領域發揮著越來越重要的作用，并受到社會各界的持續關注。非政府組織參與社會管理具有自身的優勢，并促進了公共管理主體的多元化。如何發揮其優勢作用，構建其參與公共管理的路徑和手段，以推動公共管理的進一步發展成為亟待探討的問題。

關鍵詞 非政府組織 公共管理 功能 路徑

一、非政府組織概述

非政府組織的定義和概述在學界有著或多或少的差異，其還被稱為社會組織、民間組織、非營利組織等。但學者們對其功能和定位的探討在多年來已經達成一定的共識，即通過闡釋我國非政府組織的功能和原則，來界定政府組織和非政府組織的界限。具體來說，非政府組織包括但不限于以下三個原則：其一，非政府性，即非政府組織并不為政府部門（包括其派出部門）等，代表政府權力和形象的組織，也不為政府所主導和控制支配。其二，非營利性，非政府組織的建立目的并不是為了營利，盡管在實際中，非政府組織可能由于運行上的需求而存在一定的營利行為，但非政府組織的獲利也不得進行分配。其三，志愿性，即非政府組織的成員加入該組織是出于自愿，并不受強制力的要求。其四，獨立性，即非政府組織的組織成立、運行、解散均必須由其組織章程、各成員意愿決定，并不受政府和他人的干預。

與政府和企業相比，在社會公共治理結構中，非政府組織具有提供公共服務的功能，非政府組織參與公共管理，主要表現在經濟、文化、教育領域，依靠其自身貼近基層、專業性強的特點，通過各種途徑服務大眾，參與到公共管理領域之中。

二、非政府組織參與公共管理的功能優勢

（一）提升公共服務的質量和效率

非政府組織的非營利性使其能夠更好地保證公共服務的品質。與此同時，非政府組織在運行方式上又可以采取企業制度，以降低成本。另外，因非政府組織扎根基層，更貼近基層和群眾，能夠及時掌握公眾的需求并較快地作出回應，使其承擔公共管理的效率高于政府。因此，加強非政府組織在政府“摸不著”的領域實行公共管理的水平，有助于提升公共服務的質量和效率。

（二）增強社會參與性，促進公共管理科學民主決策

從本質上來說，非政府組織是社會人士和團體自發建立的組織，其成員大多是來自社會各界的精英、有志青年和中流砥柱。政府實行公共管理的過程，實際上就是政府制定、執行公共政策的全過程，其必然會由于未貼近公眾、未充分了解等原因而存在決策科學性、民主性不足的問題。而非政府組織的加入，能夠反映民聲，對公共管理政策中的不合理之處提出建議，并監督公共管理的過程，對政府公共管理過程產生積極影響，增強公共政策的民主性和科學性，避免公共管理出現失誤，損害廣大人民群眾的根本利益。

（三）緩解公共財政壓力，彌補政府失靈

我國地大物博，人口龐大，公共管理的地區和事務范圍對政府人力、物力、財力的要求甚高。盡管我國政府不斷推進公共管理體制改革，優化資源分配，但仍然存在資源分配不均、管理不到位、財政壓力巨大等現實問題，導致部分地區、部門的公共管理發展情況不盡如人意。政府既要不斷提升公共管理的水平和能力，又不能無限制地增加公共管理財政開支。

而非政府組織的非營利性和志愿性為我國公共管理提供了新思路。具體來說，非政府組織并不具有營利性，其所作所為均以自愿為原則，具有一定的公益性。在我國，各式各樣的婦女、兒童、殘疾人基金會承擔起了扶貧、幫困、助殘等公共管理事項。又因其資金來源大多為社會愛心人士捐贈和部分捐贈，用以保值增值的利息，以其自有財產降低了政府公共管理的開支，緩解了政府的財政壓力，同時也能彌補政府管理失靈，提升服務質量，可謂一舉多得，互利共贏。

三、非政府組織參與公共管理的路徑規劃建議

（一）加強非政府組織參與公共管理的制度保障

推進非政府組織參與公共管理，最為基礎的保障即從法律制度、規則章程將非政府組織參與作為公共管理的主體地位。借鑒發達國家的成熟做法，我國應修訂、完善有關非政府組織的法律及配套的政策法規。在全國，可通過國家立法的形式，進一步明確非政府組織的法律地位、組織架構、運作模式、資金要求、權利義務和法律責任等內容，不斷優化非政府組織的法律政策環境，規范非政府組織在公共管理方面的職能和權限。在地方，也要制定相應的配套法規，進一步將非政府組織的成立、運行、解散等具體要求、制度細則落實到位。

（二）規范非政府組織參與公共管理的領域

政府組織和非政府組織在公共管理領域應當明確界限，尤其是要明確非政府組織參與公共管理的邊界，不得讓非政府組織越界管理，從而產生巨大的漏洞。反之，對非政府組織的優勢管理領域，對于彌補政府職能需要的領域如慈善公益、濟貧助困、殘疾人康復、法律援助等領域要重點培育和有意引導。

（三）推動政府職能轉變，完善“政府購買服務”機制

服務型政府的建設不僅僅體現在政府根據公眾的行政服務需求而轉變行政職能，也體現在公共服務主體的多元化和公共服務供給方式的多元化。在實踐層面，“政府購買服務”機制已在全國各地穩步發展，實則表明了非政府組織，構建政府、市場和社會三者之間的新型關系正在逐步完善。因此，完善“政府購買服務”機制，有利于形成政府、企業和非政府組織共同參與公共管理的模式。

四、結語

非政府組織作為公共管理的重要力量，其地位和作用逐漸上升，但隨之而來的法律、制度上的缺失也急需完善和改進。正確把握政府和非政府組織之間的關系，分析兩者的功能和優勢，有助于我國公共管理多元化和公共管理水平的提高。

（作者單位為華僑大學政治與公共管理學院）

參考文獻

[1] 顧建光.非政府組織的興起及其作用[J].上海交通大學學報，2003（6）.

[2] 馬慶猛.中國非政府組織發展與管理[M].國家行政學院出版社，2007.endprint