用“賠償利劍”保護(hù)綠水青山

本刊記者

近日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。從2018年1月1日起，造成生態(tài)環(huán)境損害將追究賠償責(zé)任。這是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容和生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分。《方案》的主要內(nèi)容是什么，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有哪些調(diào)整，環(huán)境保護(hù)部推進(jìn)全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重點(diǎn)是什么？記者專訪了環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)別濤，請(qǐng)他對(duì)《方案》進(jìn)行解讀。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的目的和進(jìn)展

記者：《方案》明確自2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行的新階段。該制度在全國(guó)試行的主要目的是什么？

別濤：一是為彌補(bǔ)制度缺失。《憲法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)即國(guó)有財(cái)產(chǎn)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地，國(guó)家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏索賠主體、程序等具體規(guī)定。二是為強(qiáng)化地方政府改善環(huán)境質(zhì)量的主體責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是根據(jù)《方案》的規(guī)定，由地方政府（省級(jí)、市地級(jí)）作為本行政區(qū)域的權(quán)利人，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的違法者，要求其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的制度。通過實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益，推進(jìn)政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。三是為實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)原則。《環(huán)境保護(hù)法》確立了“損害擔(dān)責(zé)”的基本原則。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，有助于破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局，是損害擔(dān)責(zé)原則在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域提出的具體解決方案。四是為立法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，需要從立法上明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、索賠途徑、損害鑒定評(píng)估、損害賠償資金管理等基本問題，但目前立法條件尚不成熟，在部分地區(qū)開展試點(diǎn)后，需要進(jìn)一步在全國(guó)范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，為下一步立法積累經(jīng)驗(yàn)。

記者：根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，2016至2017年，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7個(gè)試點(diǎn)省（市）開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，目前改革試點(diǎn)進(jìn)展如何？

別濤：7個(gè)省（市）根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）要求，印發(fā)了本地區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案，探索形成相關(guān)制度文件75項(xiàng)，深入開展案例實(shí)踐27件，涉及總金額約4億元，在賠償權(quán)利人、磋商訴訟、鑒定評(píng)估、修復(fù)監(jiān)督、資金管理等方面，取得明顯階段性進(jìn)展，形成了可供全國(guó)試行借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如，貴州省息烽大鷹田違法傾倒廢渣案和云南省李好紙業(yè)違法排污案，分別探索司法確認(rèn)和公證適用，確保磋商協(xié)議履行。山東省、湖南省、重慶市印發(fā)資金管理辦法，設(shè)立專戶管理模式；貴州省采用基金管理模式，對(duì)賠償修復(fù)資金進(jìn)行管理監(jiān)督。江蘇省、山東省、湖南省、貴州省探索以代表、委托等方式指定相關(guān)具體部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權(quán)問題。吉林省建立環(huán)境資源保護(hù)案件執(zhí)行回訪制度，重點(diǎn)探索磋商或訴訟后生態(tài)環(huán)境修復(fù)執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)。

從試點(diǎn)方案到方案正式出臺(tái)

記者：《方案》與《試點(diǎn)方案》是什么關(guān)系？《方案》對(duì)《試點(diǎn)方案》進(jìn)行了哪些內(nèi)容的補(bǔ)充？

別濤：《試點(diǎn)方案》是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)階段的指導(dǎo)性文件，而《方案》是2018年起在全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的依據(jù)。通過7省（市）的試點(diǎn)實(shí)踐表明，《試點(diǎn)方案》總體可行，其內(nèi)容涵蓋了在全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的基本內(nèi)容。結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐情況和深化改革需要，在《試點(diǎn)方案》的框架基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)充修訂，形成了在全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的《方案》。

《方案》補(bǔ)充修訂的主要內(nèi)容：一是將賠償權(quán)利人范圍從省級(jí)政府?dāng)U大為省級(jí)、市（地）級(jí)政府。二是要求地方細(xì)化啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w情形，明確啟動(dòng)賠償工作的標(biāo)準(zhǔn)。三是健全磋商機(jī)制，規(guī)定了“磋商前置”程序，對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，賦予賠償協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。四是完善賠償訴訟規(guī)則及適用，做好賠償訴訟與公益訴訟的銜接。

記者：《試點(diǎn)方案》規(guī)定，賠償權(quán)利人是省級(jí)政府。《方案》對(duì)賠償權(quán)利人進(jìn)行擴(kuò)大，原因是什么？

別濤：為提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，《方案》將賠償權(quán)利人由省級(jí)政府?dāng)U大至市（地）級(jí)政府。這是因?yàn)閷?shí)踐中，損害賠償案件主要發(fā)生在市（地）級(jí)層面，市（地）級(jí)政府在配備法制和執(zhí)法人員、建立健全環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)、辦理案件的專業(yè)化程度等方面具有一定的基礎(chǔ)，能夠在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作中發(fā)揮積極作用。

記者：為什么要授權(quán)地方細(xì)化啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w情形，而不在《方案》中作統(tǒng)一規(guī)定？

別濤：目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚處在試行階段。考慮到各地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政司法資源不同，為防止一刀切，避免出現(xiàn)不符合地方實(shí)際情況的規(guī)定，《方案》對(duì)依法需要啟動(dòng)追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的第3種情形，即兜底條款“發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的”，授權(quán)各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響等因素，明確具體情形。

記者：在磋商機(jī)制的設(shè)置上，《方案》在哪方面進(jìn)行了調(diào)整？

別濤：《方案》在《試點(diǎn)方案》實(shí)踐的基礎(chǔ)上，明確賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)在磋商與訴訟的選擇上要“磋商前置”，即提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，賠償權(quán)利人與義務(wù)人應(yīng)先行磋商；磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

記者：目前，除了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟外，還有符合條件的社會(huì)組織、人民檢察院等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)等提起的環(huán)境公益訴訟。他們之間的關(guān)系是什么？

別濤：試點(diǎn)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與符合條件的社會(huì)組織、人民檢察院等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)等提起的環(huán)境公益訴訟的關(guān)系需進(jìn)一步予以明確。為此，《方案》規(guī)定，由最高人民法院會(huì)商有關(guān)部門研究制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接的相關(guān)指導(dǎo)意見。我們的基本觀點(diǎn)是，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)提起的訴訟，環(huán)境公益訴訟是維護(hù)社會(huì)公共利益提起的訴訟，兩者在性質(zhì)、索賠主體、程序等方面存在不同，需要在司法實(shí)踐中逐步銜接協(xié)調(diào)。endprint

記者：《方案》明確要規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估。環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的技術(shù)保障。目前，環(huán)境保護(hù)部推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作都有哪些主要進(jìn)展？

別濤：2011年，我部印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》，啟動(dòng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作。6年來，我部聯(lián)合相關(guān)部門積極推進(jìn)，在以下方面取得階段性進(jìn)展。一是建立健全環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范體系。2011年以來，我部相繼印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南損害調(diào)查》等技術(shù)規(guī)范，初步構(gòu)建了環(huán)境損害鑒定評(píng)估的技術(shù)體系，為環(huán)境司法和環(huán)境管理工作提供了有力的技術(shù)支撐。二是開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)和機(jī)構(gòu)推薦。2011年，我部印發(fā)《環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作方案》，并相繼在江蘇、山東、紹興等12個(gè)地方開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估試點(diǎn)。2014年、2016年，分兩批向社會(huì)推薦了共29家環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。三是組建由76名專家組成的“環(huán)境保護(hù)部環(huán)境損害鑒定評(píng)估專家委員會(huì)”。積極發(fā)揮專家在環(huán)境損害鑒定評(píng)估中出謀劃策、研究咨詢、指導(dǎo)把關(guān)的作用。四是與司法部聯(lián)合推動(dòng)環(huán)境損害司法鑒定規(guī)范管理。2015年以來，與司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》等文件，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定工作。2017年，我部會(huì)同司法部向社會(huì)公開遴選了全國(guó)環(huán)境損害司法鑒定專家?guī)鞂＜遥灿?98名專家入選國(guó)家?guī)臁Ｄ壳埃谥笇?dǎo)地方開展地方庫(kù)建設(shè)工作。

推進(jìn)全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重點(diǎn)

記者：《方案》印發(fā)實(shí)施后，環(huán)境保護(hù)部推進(jìn)全國(guó)開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的重點(diǎn)是什么？

別濤：一是推進(jìn)落實(shí)地方改革任務(wù)。我部將按照中央部署，積極推動(dòng)各地制定實(shí)施方案，明確改革任務(wù)、時(shí)限，配備專業(yè)化隊(duì)伍，以案例實(shí)踐為抓手，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。二是做好改革業(yè)務(wù)指導(dǎo)和跟蹤督促。我部將會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、財(cái)政部、衛(wèi)生計(jì)生委等相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，采取業(yè)務(wù)指導(dǎo)、實(shí)地調(diào)研、督促檢查、跟蹤評(píng)價(jià)等措施，通過召開電視電話會(huì)、改革調(diào)度會(huì)、工作推進(jìn)會(huì)等形式，推動(dòng)解決各地方在試行過程中發(fā)現(xiàn)的問題和遇到的困難。三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)保障。我部將繼續(xù)完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系，在《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》框架下，研究編制土壤和地下水、污染物性質(zhì)鑒別、替代等值分析法等方面的鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范。同時(shí)，我部將聯(lián)合司法部進(jìn)一步強(qiáng)化全國(guó)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家國(guó)家?guī)旖ㄔO(shè)，指導(dǎo)推進(jìn)地方庫(kù)建設(shè)。endprint