特朗普啟動301條款的動機及我國的應對之策

熊曉梅

[摘要]特朗普8月宣布對中國正式啟動“301條款”，雖然習特會之后中美經貿關系有積極穩健的發展，但特朗普此舉說明其未改對華貿易強硬政策，希望扭轉中美貿易逆差，打壓中國對美貿易優勢。在全面經濟對話中，特朗普政府也展現出了新的政策策略，中國對“301條款”以及美對華新貿易策略應有所準備，積極應對。

[關鍵詞]中美經貿關系;301條款;對華經貿政策;對策

[中圖分類號] F7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671- 5918（ 2018 ）14- 0106- 02

doi：10. 3969/j. issn. 1671- 5918. 2018.14.046

特朗普就任總統以來，中美在貿易層面已達成了一系列協議：2017年5月12日，經過多輪磋商，中美共同發布《中美經濟合作百日計劃早期收獲》;中美領導人海湖莊園會晤之后，中美雙方積極推動了“百日計劃”，并取得重要進展;7月，兩國又舉行中美全面經濟對話，商討“一年計劃”等。兩國經貿關系看似在向積極方向發展。然而8月14日，美國總統特朗普簽署行政備忘錄，指示美國貿易代表對所謂“中國貿易行為”進行審查，重點是在技術轉讓領域中國是否涉嫌違反美國知識產權，并以此決定是否對中國展開貿易調查。8月18日，美國貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）宣布，將根據美國《1974年貿易法》第301條款，在涉及技術轉讓、知識產權和創新領域正式對中國啟動調查。特朗普在此時對華發起“301”調查到底意欲何為，有何動因？這是中美貿易戰的開端嗎？中國到底該如何應對？

一、“301”條款實質內容

在《1974年貿易關稅法》中正式制定“301條款”。該法規定，“如果美國貿易代表確信，外國的某項立法、政策或做法違反了貿易協定、與貿易協定不一致，或者是不公正的，從而給美國商業造成了負擔或限制，那么美國貿易代表就應該采取行動，以實現美國依貿易協定所享有的權利，或者達到消除這一立法、政策或做法的目的。”這一點是強制性的。如果美國總統有特別的命令，貿易代表就應該遵守諸如貿易協定、增加關稅等進口限制、取消免稅待遇、強迫貿易對象簽訂協議等措施。

在《1988年貿易法》中，美國國會在《1974年貿易法》上增加了310條款。該條款就是現在所稱的“超級301條款”，該條款要求美國貿易代表要確定自由化重點，識別“重點國家”和每一重點國家的“重點做法”，并調查重點國家的這些重點做法，以利于美國出口的增加。

在知識產權保護方面，《1974年貿易法》有“特殊301條款”，該條款規定，美國貿易代表要對知識產權拒絕充分有效的保護的國家，或對依賴知識產權保護的美國人拒絕公平公正的市場準入的國家中確定出重點國家，美國貿易辦公室立即發起為期6個月的“特殊301”調查。調查結束后，貿易代表辦公室決定是否采取報復性措施，決定一經做出，30天內必須執行，無須征得總統同意。

二、特朗普政府啟動“301條款”動因

（一）兌現美國優先的競選承諾。特朗普自競選之初就喊出了“美國優先”的口號，并根據這一主旨制定了一系列外交、經貿、移民政策。在他提出的貿易政策措施中，已經完成或者逐步推行的政策有退出跨太平洋伙伴貿易協定（TPP）談判，重新談判北美自貿協定（ NAFTA）。其中他還提出，要對進行不公平傾銷和補貼的國家征收懲罰性關稅，授權美國商務部采取所有合法手段應對違反貿易規則的行為。特朗普此時啟動“301條款”，想必也是逐步兌現競選承諾，繼續爭取民眾支持的必要步驟。

（二）爭取中美貿易中談判籌碼，先發制人占據談判主導地位，特朗普是商人出身，主觀意識及理念難免存在商人思維，以交易思想作為執行政策、推動發展的主導。特朗普上臺以來某些舉措具有典型的商人烙印，通過非常規、激進的表態來換取籌碼要價，而后通過談判爭取自身利益。例如2016年12月11日，特朗普在勝選后首次接受福克斯的專訪，在采訪中他聲稱，美國既然未能就包括貿易在內等其他事情和中國達成協議（ Make a deal），為何要被“一個中國”政策限制住。1972年尼克松和毛澤東公布上海公報以來，從來沒有一個美國總統或總統當選人如此公開而明白質疑“一中”政策;特朗普不是第一個質疑這一政策的共和黨總統，但他是第一個把“一中”當作交易籌碼的總統。與此相似，此次啟動“301條款”，特朗普就是希望在中美貿易談判中獲得更高要價。

（三）尋求經貿領域政策突破，轉移國內矛盾，爭取民眾支持。特朗普是以非常規方式當選總統，民主黨、共和黨建制派精英對其抵制強度前所未有，他依靠發動群眾成功當選，因此民眾支持對其而言至關重要。然而特朗普僅執政半年，其36 01。的民意支持率已達20世紀以來美國總統同期支持率新低。在內政上，他推行的醫改、稅改、年度預算等重要立法議程一再延期，退出《巴黎協定》在國內遭受質疑不斷，對種族矛盾問題上模棱兩可的表態引發民眾不滿，“通俄門”事件以及特朗普內閣激烈內斗都持續引發民眾對其不信任感激升。因此特朗普亟需在經貿領域尋求突破，重新拾起民眾信任。根據美國商務部單方面數據，2016年來自中國的貿易逆差占美國總貿易逆差的47%，中國作為美國首要貿易逆差國，成為了特朗普的首要目標。特朗普啟用“301條款”作為貿易保護、扭轉對華貿易劣勢的大棒，可以部分轉移國內尖銳矛盾，調動民眾支持。

（四）冷戰慣性思維作祟，限制中國貿易領域發展。中國作為近年來迅速崛起的國家，對美國的霸權地位發起了強烈挑戰。不少學者專家都認為中美關系會陷入“修昔底德陷阱”。特朗普雖不強調意識形態作用，但美國政府內長期存在的冷戰思維對其會有影響，對于維持其自身的優勢與強項，全方位的限制、打壓中國的行為也順理成章。美國一直限制對華高科技產品的出口，但同時對于中國知識產權、自主創新政策橫加指責，限制中國經貿發展。

三、啟動“301條款”是特朗普對華貿易政策的強硬一步

2016年中美貨物和服務貿易額到達6500億美元，1990年以來累計雙邊直接投資近3000億美元，并且通過證券市場和外匯儲備，中美金融聯系也在加強。據估計，中美經貿聯系給美國人提供了260萬個就業機會。

然而美方認為盡管給雙方帶來了很多利益，但是雙邊關系變得不平衡，中國利用各種手段，公平或者不公平的，來提升增值鏈并占據外國競爭對手的市場份額。盡管中美雙邊貿易逆差以及美國大量工作崗位流失是否由于中國不公平做法導致的還存在爭議，但顯然中國的做法實質上剝奪了美國公司的機會，并將美國建立在競爭創新和預算緊縮基礎上的商業模式置于危險境地。

因此特朗普政府貿易政策的核心目標是扭轉這一趨勢并使雙邊關系回歸到更加公平的道路。因此，原則上，特朗普政府在雙邊關系上將在以下五個方面尋求改變：第一，中美經貿談判僅限于討論最重要的議題，并尋求在短期內達成具體成果;第二，提高中國可接受經濟行為的標準，從嚴格遵守多邊、雙邊承諾，到更廣泛的公平性原則;第三，減少參與人員數量以使談判更加集中;第四，如果中國只有適度讓步，做好不繼續談判的準備;第五，如果未能通過談判取得成果，提高對中國經濟利益進行懲罰的可能性。美國行為將不會局限于世界貿易組織標準或者貿易救濟案例，而是可能會采取單方面的措施，例如關稅、配額、徹底禁止，運用可以迅速采取的豐富的美國貿易法律，來表明如果不達成更平等貿易的危險。

根據過去幾個月情況來看，美國正貫徹上述步驟執行其貿易新路線，中美全面經濟對話后，雖然中方做出了比美方更積極的表態，但其實會議并未取得實質性結果，而是在僵持中結束。會談之后，美國隨即采取了其戰略的最后的、也是強硬的一步，啟動了“301條款”。現在中美關系處于敏感期，美國單邊的行動以及中國的反制都會加快中美關系變化。很可能這些舉措會產生足夠壓力使中美雙方回到談判桌上，達成更符合特朗普政府設定的高標準交易。然而，中國也有可能采取強有力的反擊，那么中美將陷入更廣泛的貿易戰中。因此中美兩國政府需要管控危機，防止兩敗俱傷的貿易戰的發生。

四、我國應對之策

（一）在雙邊對話機制中管控分歧、達成共識。習特會之后中美雙方宣布建立外交安全對話、全面經濟對話、執法及網絡安全對話、社會和人文對話四個高級別對話機制，其中中美全面經濟對話機制對于管控分歧，達成共識，規避貿易摩擦甚至貿易戰的打響有重要作用。今年舉行的第一次全面經濟對話中特朗普政府展示出了貿易談判的新方針和策略，中國要迅速適應美方政策的轉變，維護核心利益的同時盡力爭取達成最優化的協議。

（二）對特朗普單邊貿易保護主義有所防范，提前準備。首先對于特朗普對華貿易的強硬態度保持警醒，不可期待其軟化。從競選之初將中國標記為匯率操縱國，對中國號稱要征收45%關稅，到近期發起“301”調查，再考慮其貿易團隊中白宮國家貿易委員會主任納瓦羅，商務部長羅斯等鷹派人物，對美國對華的貿易強硬態度要保持預警。其次，對于其可能采取的通過威脅逼迫中國加快知識產權等相關領域的改革和開放;對中國采取懲罰性措施，例如征收高關稅，提高非關稅壁壘等都要提前做出預案，以備不時之需。

（三）充分利用WTO爭端解決機制對“301”條款的制衡作用。從法律層面講，“301條款”與世貿組織協議存在沖突，中美都是世貿組織（WTO）成員，都應該遵守世貿組織成員的義務。如果美國堅持使用“301”條款對中國采取懲罰性貿易措施，那么中國完全可以以該條款的實施在程序和實體方面違反WTO相關規定為由，訴諸WTO爭端解決機制，對此，中國應作好各方面的預案和調查，保留反制權利，積極應對。

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