收費公路專項債券全解析

文/國家發展和改革委員會綜合運輸研究所 李玉濤 吳文化

2017年7月12日，財政部和交通運輸部聯合印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》，這是繼土地儲備專項債券之后的第二個專項債品種，無論是對公路行業發展，還是地方政府融資機制的轉變，均有重要的現實意義——《辦法》的實施，有助于形成透明規范的地方政府融資機制，推進完善收費公路管理法規。在專項債券與統籌關系的處理上，《辦法》符合公路行業的特征和融資要求。但從中長期看，地方政府融資機制的建設還需要關注過高的投資需求和存量債務問題。

有助于地方政府融資機制的轉變

2014年的國發43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和2015年1月1日起正式實施的新《預算法》明確了建立規范透明的地方政府融資機制，即常說的“修明渠、堵暗道”。在融資轉型時期，基礎設施建設投資繼續保持高位運行，規范的地方政府債券尚處于嘗試探索的初期，規模非常有限。2015年首次發行的地方政府專項債券僅1000億元，2016年升至4000億元。

在推進明渠建設的同時，舊的暗道不斷被堵死，然而新的暗道又時常以融資創新的名義出現。一些地方為盡快上項目，通過“假的”政府購買服務形式，進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。許多產業基金類似于過去的融資平臺，把債務隱藏在PPP的外衣下。

2015年，內蒙古交通運輸廳的違規舉債行為在公路領域具有典型性，2017年1月，被財政部通報批評。內蒙古交通運輸廳與內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協議”，約定于建設期及建設期后第1年至第17年或者第18年，通過購買服務資金支付項目建設資金，支持內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司作為承貸主體，向農業發展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。雖然內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司形式上是承貸主體，但資金使用和項目實施主體仍是政府及其部門，增加了政府的隱形債務。

發行收費公路專項債券，對推進政府收費公路持續健康發展具有重要意義，主要體現在四方面：一是保障國家公路網規劃目標的如期實現；二是防控交通領域政府債務風險的需要；三是完善專項債券制度；四是深化財政與金融互動。

為進一步規范地方政府融資行為，2017年財政部連續出臺50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，對各種變相舉債、違規融資明確予以禁止。由于基礎設施建設投資需求依然旺盛，在堵住融資“暗道”的同時，提供合法合規的融資渠道變得十分必要。2017年，專項債券的發行規模進一步增至8000億元，同時制度建設步伐也逐步加快。地方政府收費公路專項債券作為一種新型的政府融資方式，可以從規范性、透明度、約束力等多方面推進地方政府融資機制轉變。

進一步推進收費公路法規的完善

現行的《收費公路管理條例》（2004年11月施行）根據不同的融資方式進一步劃分了收費公路的類型。一種是由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路，簡稱政府還貸公路；另一種是由國內外經濟組織投資建設或者依照《公路法》的規定受讓政府還貸公路收費權的公路，簡稱經營性公路。

實踐中，只有很少比例的經營性公路是社會投資者運用BOT等經營性模式建設形成的，大部分經營性公路是在初期政府還貸公路基礎上逐漸演變，形成以交通集團公司作為投融資平臺，進行投資建設。在2014年國發43號文之前的財稅體制環境中，公路的“收費還貸”模式存在著債務規模大、舉債機制不透明等突出問題。

43號文把地方政府債務分為一般債務和專項債務兩類，分類納入預算管理。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理；專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。有一定收益的公益性事業發展的確實需要政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應政府性基金或專項收入償還。之前，利用使用者付費機制進行市場化融資的交通行業，形成了大量債務，但是在涉及償還責任時，實際上都是籠統地歸為財政的政府債務。因而，此次政府債務的分類管理思路強化收入與支出之間的關聯，體現了財政受益原則，有助于實現交通專項資金收支的預算平衡，降低財政風險和投資風險。

隨著《預算法》的修訂和政府舉債融資機制的轉變，現行《收費公路管理條例》中政府還貸公路的概念已失去法律和實踐基礎。根據交通運輸部的意見，調整相應的思路是將利用發行政府專項債券建設的公路，統一表述為政府債務公路，代替原來的政府還貸公路。經營性公路則進一步明確覆蓋政府與社會資本合作模式的融資需要。《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》的出臺，很大程度上可以看作“收費還貸”模式的終結。當然，更為完整的制度框架需要通過《收費公路管理條例》的修訂來進一步明確。

左組圖：原來的融資方式沒有將投融資的制約作用體現出來。原來對政府建設公路的約束較少，雖然是經營性公路，都可以通過社會還貸或是政府還貸方式來完成?，F在通過發行債券的方式，能夠建立起一種融資對投資的有效制約機制和促進作用。（左下圖：燕春/攝）

右圖：此專項債券融資方案在2014年就已經明確，2015年《預算法》實施后就已經在地方實施，繼6月發布土地專項債券后，此次《辦法》的發布使這項政策真正落實下來，用途更加清晰——專項債券只用于公路建設，以與一般債券和其他專項債券區別開來。張祥兵/攝

協調專項與統籌之間的關系

專項與統籌是相對的，收費公路專項債券是否必須對應到單一項目中？在過去的收費還貸模式下，全國大多數省、市（區）的收費公路還款機制實際上是通過統貸統還、借新還舊等方式進行的，這同《收費公路管理條例》按照項目收入?？顚Ｓ脕碓O定收費期限的要求相矛盾。

2015年財政部制訂的《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》中明確，單只專項債券應當以單項政府性基金或專項收入為償債來源。單只專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應多個項目集合發行。

《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》進一步明確了?？顚Ｓ靡蟆?/p>

首先，項目收益與融資自求平衡。發行收費公路專項債券的政府收費公路項目，應當有穩定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現項目收益和融資盈虧平衡。

其次，專用于政府收費公路項目建設。收費公路專項債券資金應當專項用于政府收費公路項目建設，優先用于國家高速公路項目建設，重點支持“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略規劃的政府收費公路項目建設，不得用于非收費公路項目建設，不得用于經常性支出和公路養護支出。這等于堵住了地方政府借專項債券之機，為非收費公路建設籌措資金。

收費公路專項債券的發行和使用也要求嚴格對應到項目。根據政府收費公路相關性、收費期限等因素，收費公路專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應一個地區的多個項目集合發行，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門確定。

事實上，即使PPP模式的經營性公路，也存在“打捆”。2016年，河北省將太行山高速公路與津石、京秦等高速公路共9個項目進行捆綁打包，分成兩個項目包進行社會投資人招標。其中，一個項目包，包含太行山高速公路京蔚段、淶曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全長約346公里，總投資約470億元。另一個項目包，包含太行山高速公路邢臺段、邯鄲段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全長約342公里，總投資約428億元。“河北模式”成為地方公路融資的一種典型創新實踐。

專項債券在專項與統籌關系的處理上避免了現有《收費公路管理條例》的缺陷，符合公路行業特征和融資要求。由于政府債券的透明性和金融市場紀律的約束，專項債券的投資風險不會因為局部“打捆”而失控。

上圖：隨著《預算法》（2014年修訂）的實施和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的印發，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，發行地方政府債券成為地方政府實施債務融資新建公路的唯一渠道。韓雙喜/攝

下圖：值得注意的是，此次《辦法》提出，收費公路專項債券期限應當與政府收費公路收費期限相適應，原則上單次發行不超過15年，具體由省級財政部門會同省級交通運輸部門根據項目建設、運營、回收周期和債券市場狀況等因素綜合確定。

需要進一步關注的問題

專項債券對于規范收費公路融資具有重要作用，但是并不意味著徹底解決了公路融資問題。

一方面，龐大的融資需求仍然難以滿足。近年來收費公路的投資依然高位運行。收費公路統計公報顯示，新《預算法》實施后的2015年和2016年，收費公路投資分別為8039.5億元和6369.0億元?！笆濉逼陂g，大多數省、市（區）、地方規劃了龐大的建設投資目標。如新疆“十三五”期間計劃完成交通基礎設施建設投資1萬億元，建設總里程約15.2萬公里。其中，高速公路約8500公里，在建成的近萬公里高速公路主骨架的基礎上實現縣縣通高速。

與收費公路建設的融資需求相比，目前的專項債券額度總體上還是杯水車薪，存在巨大的資金缺口。2017年，收費公路專項債券額度為730億元，已經隨同2017年分地區地方政府專項債務限額下達。巨大的資金缺口使得變相融資的暗渠短時間內難以根除，地方政府與財政監管層之間的博弈趨于復雜。

另一方面，存量債務問題仍然沒有明確出路。近年來，收費公路的債務規模和風險廣受關注。收費公路統計公報顯示，截至2016年年底，全國收費公路年末債務余額為48554.7億元。其中，政府還貸公路債務余額26107.5億元。存量債務的財務成本限制了收費公路的發展。由于專項債券具有成本低、期限長的優點，于是就出現了要不要發行收費公路專項債券，來置換存量的政府還貸公路債務的問題。《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》明確規定，收費公路專項債券不得用于償還存量債務。如何化解龐大的存量債務始終是影響行業發展和政府融資的重大問題，需要統籌研究。

總之，收費公路專項債券不僅僅是為了化解多少資金缺口，重要的是在多大程度上促進投融資體制改革。如果不能從全局上約束投資、促進發展轉型，那么局部的“明渠”作用還是有限的。