政府投融資平臺的財務風險控制探究

馮燕妮

摘 要：隨著我國經濟的發展，政府投融資平臺（本文主要指地方政府投融資平臺）在地方經濟發展過程中扮演著極其重要的角色。然而隨著政府投融資平臺規模的急劇擴大，出現了管理混亂、治理結構不合理等現象，給企業帶來了極大的財務風險。本文將主要針對政府投融資平臺的財務風險及其控制展開積極的探究。

關鍵詞：財務；政府；風險控制；投融資平臺

隨著經濟的發展，政府投融資平臺獲得了快速的發展，在區域發展中扮演著重要的角色，甚至可以說，其健康成長關系到我國整個國民經濟的發展。然而各個政府投融資平臺在發展過程中，一方面促進了區域的經濟發展，另一方面，因其發展過快，各種投資風險、籌資風險逐漸聚集，時有違規事件發生，這些都引起了社會各界的廣泛關注。本文主要探討政府投融資平臺財務風險及相應的應對措施。

政府投融資平臺及其財務風險釋義

政府投融資平臺是政府出資設立且授權的，主要進行公共基礎設施類項目的對外融資、經營管理及建設開發，以財政資金、經營收入、公共設施收費等作為還款來源的企（事）業法人機構。土地儲備中心、城市資產經營公司、建設投資公司等多種形式是政府投融資平臺的具體載體及種類。政府投融資平臺在正常的運行過程中產生的融資、投資等方面風險，造成公司經濟損失，便是政府投融資平臺財務風險。

政府投融資平臺財務風險類型

投資風險

在通常情況下，不同于一般企業，政府投融資平臺均有較大的資產規模，市政橋梁、道路及大樓等公益性項目便是其大多數投資的項目，項目本身的收益率很低，投資的風險也逐漸加大。目前我國城鄉差距較大，在未來20年的發展歷程中，將不斷推進城市化進程。我國必須在此過程中，保證包括保障性住房、污水處理、道路交通等方面的基礎設施建設，保證我國經濟發展穩定向前。現行新政策要求政府投融資平臺公司向市場化轉型，公益項目的最終購買者應為地方政府，所以政府投融資平臺公益性項目建設投入實質為一種經營性行為，買方為政府，其存在的投資風險主要是與政府的購銷關系是否明確，政府是否認賬。

籌資風險

籌資風險，是指由于債務籌資而引起的到期不能償債的可能性。政府投融資平臺主要通過向銀行借款、發行債券、信托、融資租賃等方式籌集資金。無論以什么方式籌集資金，控制債務規模、保持合理的資本結構將會是是政府投融資平臺控制財務風險首要考慮的問題。

政府投融資平臺財務風險現狀

投資收益率偏低

上海財經大學金洪飛教授2015 年對我國32個城市地方投融資平臺的調查發現， 32 家平臺的總資產報酬率平均為1. 50%，凈資產收益率平均為 1. 69%。由此可以看出，政府投融資平臺的盈利能力偏低。當然，這是由政府投融資平臺的性質決定的，因為其資產大多是公益性資產。

融資規模擴張過快

許多財力有限的地方政府，為了具體落實中央的宏觀經濟計劃，以財政收入作為還款來源，以政府資產作為抵押，通過對地方政府融資平臺的大量利用而增加基礎設施的投資，給政府投融資平臺帶來潛在的金融及財務風險，存在融資規模擴張太快及管理不盡規范等等潛在問題。根據 Wind 數據統計，2016 年第一季度共發行 652 只城投債券，發行金額為 6 501.6 億元，較上一季度分別增長了 10.65%和 8.48%。如果按這樣的速度擴張融資而不加以約束，發生債務違約事件幾率會上升。

資金成本過高

我國政府投融資平臺主要承擔各地基礎設施建設的任務，因此公司的盈利水平大都不高，卻要承擔較高的資金使用成本，這樣就給政府投融資平臺公司帶來較大的財務風險。根據一貫情況來看，政府投融資平臺因有政府背景的擔保兜底，資金需求量大，各類金融機構都對其趨之若鶩，愿意與其合作，提供資金，且利率低于對一般企業和民營企業的要求，保持在基準上下。即便如此，因政府投融資平臺資金需求量大，基數大，使得其承擔的各類資金使用成本絕對數均較大。從中國債券信息網上可以查詢到，一些城投公司發行的債券，在不考慮發行費用的情況下，票面利率大多在7%左右。這樣的資金成本成為平臺公司沉重的成本包袱。

截至2018年1月11日，經再三延期，項目借款人云南省國有資本運營有限公司還是未能按時償還中融信托“嘉潤31號”集合資金信托計劃全部信托貸款本息。

違規事件時有發生，監管力度需進一步加強

隨著政府投融資平臺規模的不斷擴大，政府越來越意識到其的財務風險在不斷聚集，發布了一系列文件對其融資、舉債及日常運營進行規范。財政部等六部委于2017年5月3日聯合發布的“50號文”《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、財政部2017年6月2月發布的《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》“87號文”被視作財政部對地方平臺債務監管的高壓之作。即使如此，各種違規事件仍然時有發生。財政部網站2017年6月30日公布了《河南省嚴肅處理個別地區違法違規舉債擔保問題切實加強政府債務風險防控》，處理河南駐馬店市公共資產管理有限公司相關責任人違法違規舉債擔保。其他如重慶、山東等地區也都出現過不同程度的違法違規事件。

以上幾類問題疊加，使得政府投融資平臺財務風險加劇，需要引起各方的高度重視，加強平臺財務風險控制迫在眉睫。

政府投融資平臺的財務風險控制

加快政府投融資平臺向現代化企業轉型

一方面，建立自負盈虧、自主經營的獨立法人實體，促進政府投融資平臺實現企業化，促使政府投融資平臺順利且盡早轉變為市場主體。政府投融資平臺需積極配合政府工作，將公司化運作模式適當地逐步引入，對平臺運營過程中的共性及特殊性進行認真的調查，建立規范化的現代企業制度，堅持市場化導向，依法嚴格完善法人治理結構及運營模式，積極促進向著現代化企業轉型。另一方面，努力轉變政府職能，減少政府對企業實際運作及管理模式的干預，將市場經營的自由度極大程度地提升，特設機構或者政府依據出資額享有重大經營決策、資產收益等權利，作為出資人代表行使所有者職能，實現資本及行政的實質性分離，解除資本層面條塊分割的局面。

政府投融資平臺管理制度的規范

政府投融資平臺要限制資產負債率，做實資本金。地方政府的財政狀況和平臺的資產負債率應是掛鉤的，選擇合適的投資項目，合理調整融資規模，做出科學合理的開發方案，嚴謹的可行性分析，杜絕不顧投資回報率過度投放資金的行為發生。政府應將投融資統一化標準制定出來，嚴格懲罰那些超出限制范圍的投融資行為，控制政府投融資平臺經營風險。除了上述規范，還需堅決懲治違紀、違法的融資行為，加強對平臺的管理，應用法律、行政、經濟等手段，杜絕濫用、挪用行為，嚴格對資金專項管理，加強風險管理。

明確政府與政府投融資平臺間的關系

政府因素在政府投融資平臺的發展過程中是不可避免的，雖然政府提供了極大程度的支持。但是針對建設項目，則可借助民營企業的力量，政府需要鼓勵民間投資，要做到放權。對政府干預范圍明確之后，要界定權責利，對管理職能部門的責任進行清理，而統一管理各平臺的債務及投融資問題，需設立專門化機構，關注市場環境的變化，接受中央投融資管理部門監督檢查，將良好的宏觀調控作用真正地發揮出來，要按照經濟發展需求對投融資政策進行調整，降低債務風險，制訂政府投融資平臺債務償還辦法，正確引導政府投融資平臺發展。

對存量債務進行置換

以政府投融資平臺為主體的地方政府存量債務置換是在財政部甄別存量債務的基礎上，把地方政府的短期、高息債務，如銀行貸款、理財產品及城投債等，置換為中長期、低成本的地方政府債券。地方政府存量債務置換，有利于保證地方政府償債和支出行為的連續性，緩解地方債期限錯配、減少資金成本升高等帶來的債務負擔，也有利于形成地方政府舉債機制的市場化，實現地方政府隱性債務顯性化。

結語

近些年，最重要的地方政府債務的舉債主體，便是地方政府投融資平臺，文章重點探討了地方政府投融資平臺財務風險控制，得出需加快政府投融資平臺向現代化企業轉型，政府投融資平臺管理制度的規范，明確政府與政府投融資平臺間的關系以及對存量債務進行置換，從而積極控制地方政府投融資平臺的財務風險。

（作者單位：重慶經開資產經營管理有限公司）

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