福建自貿區(qū)公共政策問題研究

唐瀅

摘 要：福建省地處東南沿海，緊鄰臺灣海峽這一重要通道，是太平洋西岸南北航線的必經之地，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，基于此，福建自貿區(qū)的設立結合自身優(yōu)勢，以兩岸關系為切入點，創(chuàng)建周邊地區(qū)的交流合作中心，帶動了“海上絲綢之路”沿線國家、臺灣以及周邊地區(qū)經濟的發(fā)展。而自貿區(qū)和公共政策二者相互關聯，自貿區(qū)的建設和發(fā)展離不開公共政策的推動，公共政策只有在自貿區(qū)不斷實行，才能更好地適應社會發(fā)展。出臺營商環(huán)境政策、投資貿易政策、金融政策、財稅政策是處理自貿區(qū)各種問題的有效政策，也是福建自貿區(qū)自身獨特的功能定位。

關鍵詞：福建自貿區(qū)；公共政策；負面清單

福建自貿區(qū)公共政策問題包含：現行政策是否對發(fā)展有利，是否可以解決實際問題以及是否需要根據實際出臺新的政策。目前，福建自貿區(qū)出臺的相關政策已經發(fā)揮明顯的優(yōu)勢，促進了自貿區(qū)發(fā)展和建設，但是否符合自貿區(qū)的長遠發(fā)展還需經過時間的檢驗。福建自貿區(qū)設立時間較短，與國外相對成功的自貿區(qū)仍存在一定的差距，他們長期積累的建設和發(fā)展模式將對福建自貿區(qū)的發(fā)展有重要的示范作用，能夠引導福建自貿區(qū)公共政策的出臺和選擇。本文將從福建自貿區(qū)自身實際出發(fā)，綜合考慮以上因素，分析福建自貿區(qū)的公共政策，對其目前的營商環(huán)境政策、投資貿易自由政策、財稅激勵政策和金融政策進行深入研究，提出合理化意見，促進福建自貿區(qū)公共政策的出臺和完善，以更好地提升福建自貿區(qū)的服務水平，促進自貿區(qū)的長遠發(fā)展。

選題背景和選題意義

福建自貿區(qū)的發(fā)展具有自身獨特優(yōu)勢，對我國經濟的發(fā)展起著重要作用。2014年，國務院出臺相關政策，設立中國福建自由貿易試驗區(qū)，我國出現了繼上海自貿試驗區(qū)之后的第二批境內自貿試驗區(qū)。2015年正式出臺政策，實行《中國（福建）自由貿易區(qū)總體方案》，為福建自貿區(qū)的發(fā)展和建設提供了政策支撐。我國目前設立的四個自貿試驗區(qū)，每個試點均有自身獨特優(yōu)勢。

福建自貿試驗區(qū)的獨特優(yōu)勢是實現大陸和臺灣兩岸的交流和合作，加強“海上絲綢之路”沿線國家的經濟貿易往來，促進周邊地區(qū)的整體發(fā)展，為實現祖國統(tǒng)一大業(yè)提供強大的戰(zhàn)略支撐，提升我國的經濟發(fā)展水平。可以說，世界上很多自貿區(qū)的成功均離不開公共政策的推動。而新加坡自貿區(qū)的快速發(fā)展，公共政策中的營商環(huán)境政策發(fā)揮了重要作用，該政策的出臺促使新加坡擁有專業(yè)且一流的營商環(huán)境。香港自貿區(qū)和鹿特丹自貿區(qū)的發(fā)展主要得益于財稅政策和金融政策的順利出臺和推行。這些成功的自貿區(qū)均能為福建自貿區(qū)的建設和發(fā)展提供借鑒。可見，公共政策對自貿區(qū)發(fā)展具有重要作用。

根據福建自貿區(qū)的功能定位和相關政策研究，福建自貿區(qū)的公共政策存在兩方面的問題：一方面是檢驗、考核目前政策的合理性和適用性，是否可以促進自貿區(qū)的長期發(fā)展；另一方面是如何根據實際情況，出臺更加符合現實發(fā)展的公共政策，做到與時俱進。對這兩個問題的考量成為本文的研究重心和選題背景。本文將結合福建自貿區(qū)的獨特區(qū)位優(yōu)勢、功能定位以及自貿區(qū)的今后發(fā)展規(guī)劃，同時借鑒國外成功的自貿區(qū)發(fā)展經驗，全方位地分析目前福建自貿區(qū)的公共政策，對其營商環(huán)境政策、投資貿易政策、財稅政策和金融政策進行系統(tǒng)徹底的分析和考量，結合現實情況做出相應的考評，分析優(yōu)劣勢，進行淘汰和整合，出臺更多符合時代發(fā)展的公共政策，提出更多切實可行的發(fā)展建議。

自貿區(qū)公共政策理論基礎

自貿區(qū)的相關理論

自貿區(qū)是新一輪開放的重要內容，是經濟全球化和貿易自由化的產物。自由貿易區(qū) （Free Trade Zone，簡稱FTZ）是指在貿易和投資等方面比世貿組織有關規(guī)定更加優(yōu)惠的貿易安排。在主權國家或地區(qū)的關境以外，劃出特定的區(qū)域，準許外國商品豁免關稅自由進出。從廣義和俠義兩方面理解，狹義僅指提供區(qū)內加工出口所需原料等貨物的進口豁免關稅的地區(qū)，類似出口加工區(qū)；廣義還包括自由港和轉口貿易區(qū)。在不同的國家文化領域對自貿區(qū)有不同的定義，但宗旨都離不開在主權國或地區(qū)的特定區(qū)域內，為外國經商者和相應的經商行為提供相對便捷化、自由化的服務政策。自貿區(qū)必須具備獨特的優(yōu)勢，才可以進行相應的活動。比如：區(qū)位優(yōu)勢獨特、交通條件便利、基礎設施完備、政策優(yōu)勢明顯等。福建自貿區(qū)即為如此，處于海上絲綢之路的起點，具有獨特的對臺優(yōu)勢，地理位置優(yōu)越；處于太平洋西洋南北航線的必經之地，交通條件便利；福建地處東南沿海，經濟發(fā)展較早，相關基礎設施完備；具備關稅減免、金融自由化等政策優(yōu)惠，這幾方面促成福建自貿區(qū)的建設和發(fā)展。追本溯源，從嚴格意義來講，福建自貿區(qū)應稱為“福建自由貿易試驗區(qū)”，不同于真正意義上的自由貿易區(qū)，它屬于國內行為，并非國與國間的跨境行為，是在本國內設定由海關監(jiān)管的專門區(qū)域來進行稅收、投資和監(jiān)管等工作。但為了更便于表達和書寫，國內一般簡稱為“自貿區(qū)”。就目前而言，為適應經濟全球化和區(qū)域經濟一體化的世界環(huán)境，中國已形成“1+3+7”共計11個的自貿區(qū)格局，以更好地促進區(qū)域經濟一體化進程，拓展對外開放的領域和空間，實現貿易自由化，促進本國經濟的快速發(fā)展。

公共政策的定義與內涵

公共政策從規(guī)范來講，是滿足公眾整體意志和公眾整體需求的活動過程，是公共權力機關根據政治活動所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。公共政策以公共利益為出發(fā)點，以滿足公共利益為終極目標和任務。鑒于公共政策的多變性，學術界對其的定義有多種，但萬變不離其宗，公共政策的本質就是一種政府行為，政府根據各種經濟行為選擇不同的處理公共問題的方式方法，以達到公共目標，滿足大眾期待。它是政府履行職能的重要體現，主要作用在于解決公共問題、引導公共行為、協調公共關系、分配公共資源等。公共政策功能多種、類型多樣、覆蓋面廣。根據社會的公共行為，包含經濟、政治、文化、社會和環(huán)境等方面的內容。

對福建自貿區(qū)公共政策進一步完善的建議

加大簡政放權力度，提升負面清單質量

政府必須加大簡政放權力度，在企業(yè)合法經營的前提下，給予企業(yè)更多的經營自主權。分析新加坡自貿區(qū)建設的成功經驗，政府做到了一定程度上的簡政放權，因地制宜、因時制宜，開放投資貿易領域，降低準入門檻，為企業(yè)進駐提供便利的條件。福建自貿區(qū)應借鑒這種模式，政府簡政放權，對有投資價值的企業(yè)降低準入門檻，減少注冊資金的比例限制，吸引更多有潛力、有前景的企業(yè)入駐。在市場準入管理方面，堅持自貿區(qū)負面清單和市場準入負面清單相結合的政策，提升自貿區(qū)內負面清單質量。針對國家禁止和限制投資經營的行業(yè)、業(yè)務、領域等，政府采取相應的管理舉措；對于負面清單以外的行業(yè)、企業(yè)和業(yè)務等，各市場主體可以依法平等進入。把發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用與更好地發(fā)揮政府的作用有機結合起來，轉變政府職能，創(chuàng)新自貿區(qū)管理模式，放寬和規(guī)范市場準入，精簡和簡化市場審批，為企業(yè)提供更便利的條件，促進自貿區(qū)企業(yè)的快速發(fā)展。同時，實現負面清單管理模式和電子網絡的有機結合，發(fā)揮電子網絡的優(yōu)勢，利用電子網絡進行簡單的行政審批和市場監(jiān)管等工作，將行政事項由人工服務轉為電子服務，簡化行政事務辦理和審批事項，做到政府權責分明、監(jiān)管有力，企業(yè)自主決策、平等競爭。

降低準入門檻，促進金融機構多遠集聚

自貿區(qū)的發(fā)展需要更多金融機構的大量集聚，為自貿區(qū)企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質便利的資金支持，因此，自貿區(qū)公共政策必須強化金融政策的實施和創(chuàng)新。首先，采取措施降低準入門檻。自貿區(qū)要想獲得快速發(fā)展，必須需要金融機構的支持。福建自貿區(qū)應采取同等優(yōu)先、適度放寬的原則，吸引金融機構集聚。對于符合條件的金融機構，采取相應的優(yōu)惠政策優(yōu)先批準金融機構的進駐，使自貿區(qū)的金融機構趨向多樣化。目前，福建自貿區(qū)的金融機構以國有金融機構為主，外資金融機構和民間資本較少，因此，政府應采取更多的金融優(yōu)惠政策，吸引不同類型的金融機構入駐，為企業(yè)提供便捷化的融資環(huán)境。

政策護航改善投資環(huán)境，擴大開放領域

首先，政府應出臺相關政策，改善投資環(huán)境。一方面，從外商投資管理模式入手，在原有的制度體系下，根據新問題出臺新方案，促進外商管理模式的改革創(chuàng)新，適度放寬外商準入政策，吸引外商投資入駐。另一方面，給予外商相應權利的同時，應該做到有效提升外商監(jiān)管水平，強化外商投資實際控制人管理，減少違法違規(guī)的投資行為，凈化自貿區(qū)內部的投資環(huán)境。其次，自貿區(qū)應擴大開放領域，允許不同產業(yè)進入自貿區(qū)市場，促進自貿區(qū)內部產業(yè)多元化。對于福建自貿區(qū)而言，擴大高端服務行業(yè)的開放領域是重中之重。福建自貿區(qū)政府應出臺相關政策，放寬高端服務業(yè)的市場準入原則，以促進臺灣服務業(yè)的入駐，提升自貿區(qū)內服務業(yè)的水平，以高端服務業(yè)為契機，推動兩岸的交流合作，促進兩岸的融合發(fā)展。

創(chuàng)新財稅優(yōu)惠政策，加大稅收優(yōu)惠力度

打造兩岸經濟合作示范區(qū)是福建自由貿易試驗區(qū)的重要任務，因此必須創(chuàng)新財稅政策，加大稅收優(yōu)惠力度，給予企業(yè)更多便利，吸引更多企業(yè)進入。首先，從福州片區(qū)、廈門片區(qū)和平潭片區(qū)三個片區(qū)入手，因地制宜，根據目前公共政策的實施情況，創(chuàng)新各種優(yōu)惠政策，深化兩岸的經濟合作。平潭片區(qū)經過三年的先行先試，基本構建了以“一島兩標”為指導的對臺開放模式。在財稅政策方面，實行15%稅收優(yōu)惠政策，為省內企業(yè)帶來極大的便利。根據政策自身的優(yōu)勢和發(fā)揮的效用，將此項政策推廣至福州片區(qū)和廈門片區(qū)，惠及更多的企業(yè)。廈門片區(qū)發(fā)展較晚，應突出深化對臺經貿合作，探索文化、體育、教育等領域，進一步對臺開放，深化集成電路等先進制造業(yè)和現代服務業(yè)對臺合作。在財稅政策方面，借鑒平潭片區(qū)建設經驗，創(chuàng)新財稅優(yōu)惠政策。其次，完善離岸業(yè)務的相關稅收優(yōu)惠政策。福建自貿區(qū)離岸業(yè)務受金融自由化政策的影響，發(fā)展速度較快，因此，必須根據離岸業(yè)務的發(fā)展狀況，探索離岸業(yè)務的相關稅收優(yōu)惠政策，促進離岸業(yè)務的快速發(fā)展。

結語

福建自貿區(qū)作為我國深化兩岸交流合作的重要窗口，雖然發(fā)展歷史較短，但對于促進兩岸融合發(fā)揮了重要的作用。最突出的成就之一是公共政策取得了階段性的成果，推動了福建自貿區(qū)的建設和發(fā)展。本文通過對福建自貿區(qū)公共政策的研究，發(fā)現自貿區(qū)公共政策仍存在較多問題，需要進一步改善。政府部門應發(fā)揮領路人的作用，為營商環(huán)境保駕護航，擴大自貿區(qū)開放領域，加大簡政放權力度，提升負面清單質量。同時，創(chuàng)新金融政策和財稅政策，加大各種優(yōu)惠政策的推行，促進更多企業(yè)和人才的集聚。最重要的是，政府應從福建自貿區(qū)功能定位出發(fā)，結合福建獨特的區(qū)位優(yōu)勢，出臺更多切實可行的政策，促進福建自貿區(qū)的發(fā)展，推動兩岸的交流與合作。

基金項目：福州市中國特色社會主義理論體系研究中心項目“福建自貿區(qū)公共政策研究”的研究成果（項目編號：2017B07）

（作者單位：福州外語外貿學院）

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