探究PPP模式下特色小鎮發展路徑

陳泠璇

摘 要：PPP模式主要是指政府、個人通過協議形成的共享利益、共擔風險的合作關系，它可有效解決政府財政支撐不足、基礎建設落后的問題，被廣泛應用于特色小鎮的建立。本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小鎮的內涵和發展路徑，針對特色小鎮建設目前存在的問題，提出相關政策建議。

關鍵詞：PPP；特色小鎮；發展路徑

特色小鎮概念被提出后，這種創新型的城鎮化模式迅速成為人們關注的熱點。2017年，我國近300個小鎮朝著“特色小鎮”建設邁進。十九大報告提出了構建中小城市協調發展的城鎮格局的發展目標。作為一種新型的文化形態標志和連接城鄉的橋梁，特色小鎮的演化與發展對于我國城鄉二元經濟結構轉型和社會經濟文化的發展起著重要的作用。但特色小鎮的建設需要投入大量的資金以滿足配套的基礎設施，巨額資金的吸納、應用與維護常常使小鎮建設出現問題。因此，探索一條適宜的融資模式至關重要。在此背景下，PPP 模式開始被應用于特色小鎮的建設中。PPP模式主要是指政府、個人通過協議形成的共享利益、共擔風險的合作關系，它可有效解決政府財政支撐不足、基礎建設落后的問題。

本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小鎮的內涵和發展路徑，針對特色小鎮建設目前存在的問題，提出相關政策建議，從而進一步提高服務水平，推動我國新型城鎮化建設。

以PPP模式推進特色小鎮的內涵

含義

在PPP模式下，政府與企業采取特許經營或股權等方式進行周期性的合作，打造特色小鎮，以具有公共服務屬性的特色小鎮項目為核心，社會資本參與建設、融資、租售、服務、運營與管理，充分發揮政府、社會企業的雙重優勢，提高運營效率。

PPP模式下特色小鎮的優點

一方面，可以擴寬融資渠道，緩解財政壓力。特色小鎮的初期建設需要投入大量的資金，回收周期長，而財政資金有限，制約了資金的合理流動和分配。通過PPP模式，一方面可以建立以政府為導向、引導公眾參與的籌資機制，廣泛吸納社會資金，彌補資金缺口，將資金的來源渠道擴寬，緩解了政府的財政資金壓力；另一方面，可以降低資金風險，提高資源配置效率。通過與企業簽訂協議的方式實現權責分明，能為政府在項目建設的稅收、信貸等方面提供保障，而企業可確保現金的穩定流動，從而有效管理風險，提升抗風險的能力，擁有平穩的投資回報。

此外，相較于政府，企業更具有效率，倡導綠色理念，能夠提升資源的利用率。PPP模式除了吸收資金以外，更重要的是引入了先進技術和管理經驗。企業通過運營優勢能夠提高特色小鎮的建設效率和資金的使用效率，并盡可能壓縮成本，避免了資源的浪費。

PPP模式下特色小鎮發展現狀

現期法律體系不完善，政策不明確

主要的PPP規定是通過國家其他職能部門下發，缺乏對應的法律效力。由于審批周期長、審批步驟煩瑣，因而短時期內，法律文件難以出臺。PPP模式下投資由最初的政府方轉變為了企業方，融資方式的轉變難以適應原有的體制結構，在工作的對接等方面還存在一定的問題。

運營模式單一，運營能力較弱，缺乏特色

首先，在小鎮運營的模式上，政府仍然處于主導地位，由于對后期盈利模式缺乏系統化的研究，運營服務能力弱，往往在后期出現資金鏈斷裂的情況，項目投資收益未達到預期成效；其次，“特色化”作為小鎮發展的關鍵，引領資金的流向大多向特色產業偏移，地方政府在管理方式和特色產業的打造方面缺乏創新，導致了特色小鎮缺乏地方特色，缺乏科技含量高的產業或項目，同質化和過度商業化的現象比較突出，影響力不足。

專業人才匱乏

雖然PPP模式推動著特色小鎮的迅速發展，但隊伍建設有待加強。由于PPP模式下的特色小鎮的建立處于發展的初級階段，導致了管理人員對事務的不熟悉。通過相關數據表明，特色小鎮核心人員的專業素養普遍偏低，缺乏復合型管理人才和技術人才。另外，由于區位劣勢，地方基礎設施建設與公共服務不足，小鎮很難吸納到人才。

小鎮建設過度商業化，腐敗現象顯現

PPP推動的小鎮建設的初期，項目企業習慣于將資金投放于土地的開發與基礎設施的建設中，從而實現短時期內的利潤最大化，但這與特色小鎮的初期建設目標相悖，引發了商業化的浪潮，失去了特色小鎮特色的內涵。此外，PPP模式強調了政府與企業的合作，當雙方建立合作關系后，政府將給予企業相關的優惠措施，這也勢必會引發尋租行為的產生，導致了腐敗現象的頻頻發生，難保項目朝著健康、可持續的發展方向邁進，嚴重影響了特色小鎮的合理建設。

PPP模式下特色小鎮發展路徑

整體規劃，合理設計，打造地方特色

“特色”是小鎮可持續發展的關鍵，需要根據當地的區位特點、地理形態、歷史文化進行深度挖掘。除了在傳統觀景觀景致方面打造獨特性以外，發揮特色民俗文化也是不可缺少的，從而打造精細化、專業化的小鎮模式。小鎮的資源整合和特色資源的轉化離不開整體的規劃與設計。首先，在項目的目標方面，要強調“整體性”“協調性”，將特色小鎮看成一個有機生命體，改變以往“零散”“單一”的狀態，運用“互聯網+”思維，將多個單一項目轉為系統的項目集群。通過前期小鎮的數據統計如財務測算、工程數據以及數據分析、模型構建等，并將其與當地的資源稟賦、文化底蘊和產業梯度相結合，制定詳細的規劃綱要以及設計藍圖。此外，特色小鎮的建設應該加大對基礎設施的投入，不斷優化公共服務，彌補鄉鎮在基建方面的缺陷。

完善法律法規，提供合法支撐

一方面，政府應該根據發展現狀，不斷更新完善法律，盡快提出有關PPP模式下小鎮建立的法律條款，從而保證有法可依、違法必究；另一方面，明確各級各部門應當承擔的責任與義務，實現政府與企業之間的權責分明，有效協作，簡化審批流程，提高工作效率，規范特色小鎮的建設路徑。

構建一體化運營平臺

構建一體化運營平臺是提升投資增值收益的重要手段。就發展理念而言，堅持“綠色、創新、節約、共享、協調”的發展理念，堅持以人為本，打造高效、智能的服務平臺，保護當地自然生態環境和人文歷史環境，通過對傳統文化的保護、傳承與發揚，提升特色小鎮的文化品位，促進小鎮可持續發展，為旅游、養老等提供有利條件。就管理運營主體而言，從“政府主導”轉向“市場主導”，推動市場體制改革，充分調動各個經濟主體的參與度和積極性，建立“多專業、多團隊”的跨界合作機制。多元化的投資主體既包括了地方政府，也包含了社會投資方。投資主體的復雜程度也增加了運營的難度與成本，因此規劃編制需要在團隊組織模式上進行創新，跳出習慣的既定業務范圍和技術優勢限制，打破規劃設計機構中常規以專業項目組為單元的團隊架構，采用跨界的多專業、多團隊合作的工作模式，引進具有PPP咨詢經驗的經營人才和法律、財會、稅收、金融等專業技術人才，提升PPP技術咨詢和服務的核心競爭力。因此在管理運營時，要重點把握關鍵環節，注重拓寬投資收益來源，讓投資人與當地居民在資產實現上互利互惠，消除現階段存在的經濟壁壘，建設一個產業、文化、生態等協調發展的一體化平臺。

完善人才引進、稅收政策

隨著PPP模式在浙江應用的初顯成效，我國很多特色小鎮如大理古城、麗江古城等的發展建設也開始適應這一模式。但是大多數的小鎮都位于距離中心城市遙遠的郊區或者偏遠地帶，因為不具有區位優勢，無論是當地的基礎設施建設、公共服務提供，還是人均收入水平、工資薪酬待遇、社會保障福利等，都與現代化都市有著顯著的差距，這也是人才普遍流失的重要因素。為了鼓勵更多的專業人才投身于特色小鎮的建設，一方面，政府需要建設專門的人才培養機制，積極引入專業人才，如管理人才、技術人才等，為其在住房等方面提供優惠政策等。此外，政府也可以和部分高校大學生簽訂長期合作關系，建立定向培養畢業生的機制等，實現人才的聚集，為特色小鎮的建設提供堅實的人才基礎。最后，對于PPP模式的應用，應給予一部分的稅款減免等優惠措施，例如免征房產稅和營業稅等，進而吸納更多的社會資金。

（作者單位：安徽財經大學經濟學院）

【參考文獻】

[1]郭琦，曾秋韻，蔡穗虹.PPP模式下的特色小鎮規劃設計探索[J].建設科技，2018（08）.

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