我國集中連片特困地區精準脫貧的難點及對策研究
——以烏蒙山區為例

韓 斌， 孔繼君， 王 婧

(1.中共云南省委黨校，云南昆明 650111； 2.云南省林業科學院，云南昆明 650223；3 昭通行政學院，云南昭通 657000)

我國扶貧攻堅已進入以連片特困地區為主戰場的新階段，如期實現新階段扶貧攻堅目標，對于全面建成小康社會意義深遠[1-3]。烏蒙山集中連片特殊困難地區(簡稱烏蒙山區)屬于我國14個集中連片特困地區之一，范圍包括云南、四川、貴州3個省38個縣(市、區)，其中有32個國家扶貧開發工作重點縣。根據第六次人口普查結果，總人口約 2 253.04萬人，其中鄉村人口約1 667.23萬人，少數民族人口占總人口20.86%，貧困程度深、生態環境惡劣、區域邊緣性強[4-6]?？梢哉f該片區農村貧困問題既有普遍性—貧困面廣、程度深；又有自身特殊性—地處邊遠，貧困發生率高，貧困現象復雜，貧困類型綜合[7-8]。針對區域性脫貧問題，以烏蒙山區為研究對象開展研究，其重要意義不言而喻。

1 烏蒙山區貧困現狀

烏蒙山區涉及的38個縣(市、區)中15個來自云南，云南省是全國貧困人口數量最多的省份之一，而云南省每5個貧困人口中就有1個來自昭通市，該地區貧困發生率高達 21.53%[9-10]。昭通市地處烏蒙山區的腹心地帶，全市11縣(區)除水富縣外，其余10個縣(區)均為國家重點扶持貧困縣和烏蒙山區涉及縣，是全國和云南省脫貧攻堅的重點區域。

從昭通市情況來看，作為典型的烏蒙山區縣份，群眾生存條件極為惡劣，水土流失嚴重，土壤極其瘠薄，資源性缺水、工程性缺水問題突出，石漠化面積占國土面積16%，25°以上坡耕地總面積比重大，基礎設施嚴重缺乏，深度貧困人口占比大。截至2015年年底，全市戶籍總人口599.30萬人，其中貧困人口111.95萬人，貧困人口數居云南省第1位，依照2010年不變價年收入2 300元標準計算，人均年收入在2 500元以下的絕對貧困人口占76.8%；人均年收入在2 500～3 000元的臨界貧困人口占23.2%。全市146個鄉鎮或辦事處，85個為貧困鄉鎮，占58.21%；全市1 331個村民或居民委員會，其中貧困村825個，占61.98%；11縣(區)中9個縣的貧困村占比在50%以上，其中5個縣占比在70%以上，如大關縣近90%的行政村屬于貧困村；鄉村1 300 934戶中，有貧困戶370 757戶，占比28.5%；11縣(區)中有6個縣貧困戶占比在30%以上。在貧困戶中，有56.4%的貧困戶(209 046戶)住在危房里；有342 046戶無衛生廁所，占92.3%；有131 572戶飲水困難，占35.5%；無安全飲水戶達105 738戶，占28.5%[9-11]。

2 當前烏蒙山片區精準扶貧工作的難點

當前該區域扶貧開發工作存在針對性和可操作性不強、精準度差、扶貧措施不到戶等問題，例如在調研組發放的 1 565 份問卷中，對“您認為當前扶貧工作的主要不足在哪里？”該項問題，選擇“對象不精準”的有292人，占18.65%；選擇“幫扶資金不足”的有776人，占49.58%；選擇“幫扶措施不到位”的有346 人，占22.1%；選擇“沒有因戶施策”的142 人，占9.07%；有10人未作選擇，占0.63%。選擇“幫扶措施不到位”和“沒有因戶施策”兩項之和為31.17%。

2.1 精準識別難

精準識別是精準扶貧的基礎，精準識別難的主要原因在于出現了對貧困戶的排斥現象，包括在精準識別環節對貧困人口規模的人為限定形成的規模排斥、集中連片扶貧開發對片區外貧困人口的區域排斥，以及自上而下的貧困村和貧困戶識別過程中對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等。

例如昭通市2014年開展了建檔立卡“回頭看”工作，從133.67萬貧困人口中識別退出了26萬非貧困人口，然后新增錄入26萬貧困人口，差不多5個人中就有1個為新增貧困人口，這個數據很難做到完全精準。根據對1 565份調研問卷結果分析，涉及到“精準扶貧中‘精準識別難’主要表現在哪些方面”這一問題時，選擇“受建檔立卡對貧困對象總數控制的要求，出現‘僧多粥少’現象”選項的有1 276人，占81.53%；選擇“貧困戶真實的收入難以界定，沒有一個嚴格的統計方法來衡量誰才是真正的貧困戶，造成少數較富裕戶被納入，還有部分真正的貧困戶沒有被納入”選項的有1 301人，占 83.13%；選擇“一些地方未嚴格執行貧困人員認定標準和評選程序，貧困人口、貧困戶的確定，由村干部決定，村民沒有太多的話語權，‘關系戶’、‘人情戶’依然存在”選項的有530人，占33.86%。在涉及“你對你們村的貧困戶認定情況評價”這一問題，認為“公平”的有577戶，占36.84%；認為“基本公平”的604戶，占38.59%；認為“不公平”的有384戶，占 24.56%。由上述反映出精準識別中存在不公平的現象，應該納入建檔立卡戶的而沒有納入，不該納入的又納入等。

2.1.1 農戶申報渠道不通暢和信息不對稱 一方面，由于貧困農戶文化素質普遍偏低，缺乏對扶貧政策的了解，對“貧困”以及對“精準扶貧”的理解常常產生歧義，造成在識別過程中不配合甚至抵觸，很多貧困戶更是沒有提出申請，這些都嚴重影響了識別工作的推進和精準性。另一方面，有的家庭舉家外出務工，長年不回村，村里和鄰居都不知其家境如何，扶貧工作人員更是無法得知其真實生活狀況，從而無法判斷其是否符合貧困戶的標準，這就使得識別更加難以精準。

2.1.2 精準識別面臨數據難題和社會壓力 貧困人口數量指標是自上而下分配，由國家統計局以農民人均純收入數據為基礎，依次推算全國和省級貧困人口數量，而在自下而上匯總貧困人口數量這一過程中，首先是在村一級由村民民主確定扶貧對象，然后再逐級上報并匯總。在村一級確定貧困對象，往往是根據農民自己理解的貧困標準，帶有社會選擇的性質，即使不考慮指標分解過程和村民民主選擇過程中可能出現的種種問題，確定的扶貧對象也難以精準。一是貧困指標分配不均衡不合理。貧困指標以縣為單位實行“規?？刂啤保赐ㄟ^收入統計上的百分比確定貧困規模。通俗地說貧困人口不是按照人頭數由下而上實事求是匯總統計出來的，而是按照比例由上而下“制造”出來的。在這種格局下，各級(從州市到縣區再到鄉鎮)獲得的貧困戶指標(數量)未必與實際的貧困人口規模一致，指標確定的貧困人口數量往往都低于實際貧困人口數，這樣很多貧困人口就被排斥在外。特別是在一些地方即使沒有貧困戶，由于有分配指標也只有配置貧困人口，這樣就導致出現了建檔立卡貧困戶生活條件和收入狀況比非貧困戶還好的現象。二是一次性的收入統計難以精準。一方面工作人員在調查貧困狀況和收集貧困信息的時候很難準確地衡量貧困對象的收入，例如前文所述，有的家庭舉家外出務工，只能通過查看居住房屋情況來判斷其貧困程度，至于存款等則無法查證，往往只能聽取其他村民的描述來判斷。另一方面基層干部人力有限，特別是鄉鎮一級負責扶貧工作的部門往往只有1～2名人員，不可能做系統全面的數據統計調查工作，上級要的數據也只能到村里問村干部，或者發放表格讓村干部幫助統計，這就難以避免存在村干部主觀臆斷甚至摻雜個人情感和喜好，瞞報、漏報甚至誤報數據。類似上述情況，往往會導致統計數據脫離實際，流于形式。但是這種以不精準的收入統計為基礎確定的扶貧對象，所享受的社會福利又非常多，從而使得村內收入狀況擺動在貧困線上下、貧富程度相差不大的農民之間關系日益緊張，甚至成為了農村不穩定的隱形壓力。三是數據平臺有待整合。目前扶貧大數據平臺系統多、數據錄入工作量大，數據統計表格越來越多、相關的系統也多。例如，自實施精準扶貧以來，扶貧數據有國辦系統、省辦系統、市級平臺系統，有的還有縣級系統，如昭通市鎮雄縣推出的“零分貝”系統。有的指標在各個系統里重復出現，但是系統之間又不能共享，而不同系統之間對統計口徑要求不同導致被同一指標又有不同的統計方法和錄入要求。數據收集、處理和錄入系統是一件非常繁雜的工作，對150名鄉鎮基層干部包括駐村扶貧工作隊員調查發現，85%以上的調查對象認為時間都花費在錄入各種表格和處理各種數據，真正能入村入戶開展實際調研的時間都很少。

2.1.3 政策體系不完善 一方面新舊政策的不相容導致極少數貧困人口不能進入建檔立卡戶。在精準扶貧之前，享受了扶貧、民政政策的一些家庭，卻因新的政策沒有相融性，導致排斥在外。而另一方面，由于扶貧工作人員優親厚友及工作失誤造成的“誤識”“漏識”問題，更是頻繁出現。

2.2 幫扶措施制定不精準

精準扶貧要求“致貧原因多樣化，扶貧政策也要多樣化”，由于致貧原因不同，貧困戶對幫扶內容就有不同需求，因此精準幫扶應針對具體情況提供針對性的扶貧措施。由此可見準確識別出每一個貧困戶的致貧原因，是精準幫扶的前提。從調研組對50個村2 500戶建檔立卡貧困戶貧困致貧因素抽樣調查結果來看，致貧原因占比由高到低排序依次為：缺乏資金致貧農戶占22.46%，缺乏技術致貧農戶占 16.53%，因病致貧農戶占13.31%，缺乏勞動力致貧農戶占13.29%，缺乏致富門路致貧農戶占11.56%，因學致貧農戶占10.77%，因災致貧農戶占9.30%，因殘致貧農戶占 6.82%，而且有些家庭不是單一原因致貧的，而是多種因素綜合致貧。

但是在調研中發現，幫扶措施表面化、單一化的現象非常明顯，特別是在有脫貧時限要求的條件下，幫扶措施針對性不強、不夠精準，幫扶效率不高。如存在重村輕戶、重基礎設施輕產業發展、重社保兜底輕發展致富的現象，把主要精力用在村容村貌提升和修路、建房、打井、種樹、環境治理等基礎設施建設方面，而對貧困戶有針對性的幫扶措施力度很小，弱化了對貧困個體的扶持力度；有些地方的幫扶仍然停留在送幾只羊、幾頭豬等這些表面形式上；對一些依然存在懶惰思想的群眾，仍然采取送救濟糧的形式，如果實在不行就將這類人納入3% 低保保障的范圍內，依然沒有跳出“穿新鞋、走老路”的窠臼?？傮w來看，如果沒有因戶而異地制定具體扶持計劃和措施，將會影響精準扶貧的實際效果，增大脫貧后返貧的概率。

2.3 產業扶貧成效不理想

“輸血式”扶貧方式仍未改變，多數村沒有形成“一村一品”主導產業，特色農業發展參差不齊，產業化水平低，缺少龍頭企業帶動，難以實現規?；s化和效益最大化。

2.3.1 產業化程度低 在政府主導下，烏蒙山區的特色農業如昭通蘋果，彝良小草壩天麻，永善魔芋、花椒，魯甸花椒，巧家蠶桑等已逐漸形成規模，但總體還處于發展的初期階段。一是目前扶貧產業仍以傳統的農戶分散種植或養殖為主，小、散、亂的特點非常突出，部分農戶在利益驅動下濫用化肥和農藥，從而導致產品質量低下并影響產品銷售，最終致使農產品難以應對市場變化和波動風險，難以獲得市場的認可，從而農戶無法獲取規模化經營效益。二是缺乏帶動能力強的龍頭企業。受限于農業投資風險大、收益周期長、前期投入多等因素，有意愿從事特色農業發展的農業大戶、專業合作社或者公司并不多，企業普遍規模小，品牌營銷能力和市場開拓能力不足，拉動就業、帶動區域整體發展的能力弱。三是產業扶貧模式過于形式化、簡單化。許多產業發展存在“一擁而上”的現象，以養殖業為例，大多以直接發放資金給貧困戶買牲畜幼崽或者是貧困戶先買后發放資金，這和以前的扶貧模式沒有太大的差別。四是產業鏈條過短制約了特色農業的長足發展。生產技術主要還停留在傳統生產階段，主要是以土特產品的方式進行銷售，生產能力有限、市場占有份額較小，導致對相關的產業輻射帶動能力有限并制約了帶動勞動力就業。

2.3.2 產業發展缺乏資金 貧困村組多處于大山深處，越難以脫貧、越往后脫貧出列的鄉鎮和村組往往生產和生活條件更為惡劣，群眾出行更加困難，產業發展更加艱難。受脫貧出列時間的限制，各級政府往往把產業扶持資金先安排到先脫貧出列、發展條件較好的鄉鎮和村組。這樣后面脫貧出列的鄉鎮和村組往往會受到排斥，永遠處于發展時間的后列。產業培育和發展是個漫長過程，產業能見成效需要一定時間，而對后脫貧的地區來說，產業培育過程無疑將更加漫長。

2.4 “思想貧困”問題突出

在貧困地區，經濟的貧困只是外在的表現，思想觀念的貧困才是內在的根源。就貧困戶層面，制約其脫貧的根本原因在于思想認識。貧困人口大多分布在條件極差、經濟社會發展較為落后的山區和少數民族地區、革命老區，“等、靠、要”思想嚴重，總指望政府救濟和扶持。在針對扶貧干部發放的300份問卷調查中，針對“貧困群眾無法擺脫貧困的原因”這一問題，選擇“部分貧困戶'等、靠、要'的依賴思想嚴重”的有269人，占比高達89.67%。不難看出，有相當一部分貧困群眾，缺乏內生動力，認為脫貧與自家無關，有的思想過于保守，不愿接受新事物、學習新技能；有的好逸惡勞，好吃懶做；有的滿足現狀，溫飽即安，進取精神不足，奮斗動力不強；有的沒有財富積累觀念，缺乏過緊日子的思想，掙多少錢就花多少錢?？梢?，正是由于“思想貧困”使得有些貧困群眾年年扶、年年貧，有的甚至越扶越貧，直接影響了扶貧工作的成效。

2.5 人口素質限制了就業能力

以昭通為例，人均受教育年限為7.4年，分別低于全國、全省2.33年、1.05年；全市111.95萬貧困人口中，初中以下文化程度的占92.1%。由于人均受教育年限低，素質型貧困較為突出，群眾思變謀變的意識差，非農就業能力薄弱、就業渠道受限，在外出務工人員中，從事臟、累、苦、險等工種的占80%以上，收入低、穩定率低，非農就業能力薄弱，脫貧途徑較為單一[11]。

3 精準扶貧對策分析

3.1 激發貧困農戶主觀能動性

貧困群眾既是扶貧開發的受益主體，也是扶貧開發的實施主體。精準扶貧一方面要通過激勵措施來激發貧困農戶脫貧主動性，例如樹立脫貧先進典型，并在項目安排、貸款額度和利息等方面給予獎勵，對主動配合脫貧措施積極作為的農戶在脫貧出列后仍然保留一段時間的貧困戶待遇，由此來增強貧困群眾戰勝貧窮、改變落后面貌的信心和決心，克服“等、靠、要”依賴思想。另一方面，要讓貧困群眾以主人翁的身份參與扶貧開發規劃制定，扶貧項目建設、管理和監督的全過程，充分尊重其脫貧意愿，尊重其發展的權利，充分調動其自我脫貧致富的積極性、主動性和創造性，使貧困群眾始終作為行動主體參與精準扶貧整個過程，并不斷增加自信獲得自我尊嚴和社會認可，提升自我發展的能力。

3.2 堅持整戶識別，推進區域性扶貧

整戶識別可以從源頭上有效控制貧困人口拆分現象，而區域性扶貧則可以避免同一區域內瀕臨貧困線的不同農戶享受不同待遇，還可以防止剛脫貧農戶或接近貧困線的農戶又變成貧困戶，從而有效地預防貧困人口數量不變而貧困戶數量擴大化，或貧困程度相近農戶卻享受不同扶持政策等現象。如同一村內，由于建檔立卡貧困戶比其他農戶多享受的產業扶持、教育扶貧、危房改建等優惠扶持政策多達9項以上，折算資金每年多達9萬元以上，在調研中多次發現了貧困人口通過拆分來申請貧困扶持現象，即貧困人口拆分立戶后，產業扶貧資金、安全住房扶貧資金等都將多得一份。同時也發現受限于貧困指標有限，貧困程度相近的農戶由于未列入建檔立卡戶從而缺少政策扶持，等等，這些都給當地的扶貧工作帶來一些負面影響。

因此，識別方式應以整戶識別為原則，以農戶收入為基本標準，綜合考慮貧困戶及鄰近農戶的協調發展，以解決區域性整體貧困為最終目標，推動區域性整體脫貧。如在識別階段昭通市就運用了“五看工作法”來識別貧困戶并協調推進村一級的整體脫貧，即“一看房、二看糧、三看家中有沒有讀書郎、四看勞動力素質強不強、五看村容村貌怎么樣”，這種識別方法簡捷，考慮了居住條件、生活、教育、勞動力等因素，但依然有不完善的地方，譬如農戶健康狀況、婚姻狀況等并未納入，而且“村容村貌怎么樣”并不能確保該地區是否還有貧困戶，因此，從入“戶”和區域性整體脫貧角度來看，可增加為“五看有無重病殘疾躺在床，六看光棍是否娶新娘，七看村里有無困難戶，八看村容村貌怎么樣，九看基礎設施強不強”。上述方法，綜合考慮了農戶住房情況、教育情況、勞動力狀況、健康狀況和婚姻狀況等，并考察了農戶所在村組的整體發展情況，從而可以準確判斷農戶貧富情況、致貧原因，是否具備自我脫貧能力，有助于精準識別區域內的貧困戶并制定精準的幫扶措施。

3.3 加快農村土地流轉，走規模經營道路

貧困人口小農意識強，不愿意進行土地流轉，在一定程度上制約了農業的集約化規模化發展，產出效率偏低。2015年昭通市流轉土地3.89萬hm2，占全市承包耕地面積的14%，低于全省平均水平3.6百分點，低于全國平均水平19.3個百分點[12]。在對200戶建檔立卡戶進行調研時，涉及“精準扶貧工作中，如果需要土地流轉，你家是否愿意”這一問題時，選擇“愿意”的有147戶，占73.5%；選擇“不愿意”的有53戶，占26.5%，有超過四分之一的貧困群眾不愿意進行土地流轉。

因此，加快農村土地流轉是實現規模化集約化經營，邁向產業化的前提，是轉變原始農業發展方式，提高農業產出效率的關鍵，要通過租賃、入股等形式，將農戶手中分散的土地集中起來，通過專業合作社或龍頭企業來進行規?；s化的經營，走有機化、標準化、生態化的種植和養殖道路，發展有機農產品、生態農產品，通過發展生態農業從而實現農村產業興旺。

3.4 加強農戶、企業和政府之間的協作

目前來看從事農業生產和農產品加工的企業與企業之間、企業與農戶之間的溝通不夠、協作不力，特別是山區信息不通暢、交通不發達，距離中心地區路途遙遠，企業和農戶之間交流不通暢、信息不對稱。農戶和企業盡管有協作的愿望，也不知道該如何著手，而如果單純地依靠政府來協調解決農產品生產、加工和銷售等問題，從長遠來看，勢必增加政府的壓力、責任和風險。如果三者關系不能有效協調，市場銜接處理不當，將會影響扶貧產業成效甚至“一敗涂地”，挫傷群眾發展產業的積極性。

因此要要通過“政府+企業+農戶”三位一體的協作，破解當前農業發展“小、散、亂”的困境，解決當前扶貧產業缺乏外來資金的難題，避免小農戶在從事特色農業的過程中“單打獨斗”，要以“政府投入產業引導資金或成立資金池，農戶成立資金互助社或以土地、人力和資金等入股，企業投入扶貧產業保證金并建設產業基地”的形式，開展定向式培訓和訂單式生產，讓群眾掌握現代農業發展所需要的知識技能和管理方法，企業提供相應的種苗、幼畜和技術支撐，并解決產品的銷售和精深加工，而政府要及時提供市場信息并出臺和不斷完善相關的扶持政策體系，增強農戶參與市場經濟的信心，加強對龍頭企業的扶持和引導。

3.5 以特色農業發展帶動一二三產融合發展

通過拓展農業產業鏈，拓寬農民致富渠道。大力發展有機農業、休閑農業、農村電子商務、鄉村旅游等新產業新業態，滿足中高收入人群對有機農業、休閑觀光的有效需求，如以培育蘋果、天麻、花椒、核桃、竹子、馬鈴薯等優勢特色農業為契機，大力發展特色經濟作物、山地牧業、淡水漁業、特色林業和中藥材等傳統農業，同時拓展培育農業觀光旅游、鄉村生態旅游等，促進一二三產融合，發揮農業拓展帶動其他產業發展的優勢，拓寬農民增收路徑。

3.6 創新體制機制，加快培育農村職業經理人

通過對50個貧困村415名村干部的調查發現，其中小學(包括小學)以下文化程度占81.45%，掌握一門致富技術的占17.35%，“開通網店、微信的”占9.64%，基層干部缺乏帶動群眾掌握市場信息、發展產業并應對市場變化的能力。因此，要加快在基層黨員、大學生村官、返鄉創業青年中培育農村職業經理人，加強實用技術的課堂培訓和實踐操作，并給予推廣應用新品種和新機械的資金補貼，為其提供發展產業的農業貸款和農業保險，從而鼓勵其作為致富帶頭人引領貧困農戶發展脫貧產業。

3.7 建立農民“貧困申訴機制”和“評議結果舉報機制”

針對貧困農戶指標分配現在存在的不精準、不公平、不平衡等問題，要通過貧困戶列入和退出的動態管理及時進行扶貧對象的調整，從而實現貧困人口指標真正指向最需要的貧困人口；同時根據評議結果，暢通反映訴求的渠道，根據農民提出的訴求去考察他們的實際生活狀態，增補確實貧困者，剔除相對“富?！钡膶ο?。