中央直屬公立醫院養老保險改革問題及對策研究進展

杜舒寧，介建政，安 崢，王 芳，張挽瀾，閆 旭，代鄭重

（中日友好醫院 人事處，北京 100029）

2015年國務院印發了 《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，這標志著養老金“雙軌制”的終結，機關事業單位自2014年10月1日起進行養老保險制度的改革，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，其編制內4000萬機關事業單位人員將和企業職工一樣繳納養老保險。機關事業單位養老保險制度改革不僅關系到公立醫院職工的養老保障權益，對于公立醫院工資制度和收入分配制度改革，對于促進醫療人員的合理流動等也具有重大意義[1]。

1 改革的背景

目前機關事業單位的養老負擔呈加重的趨勢。隨著機關事業單位退休人員的隊伍愈發壯大，養老金的支付壓力將會日益增大。從贍養壓力的角度來看，改革具有急迫性。隨著公立醫院規模的不斷擴大以及改革的深入，藥品加成的取消與公益性的強化伴隨著的是贏利能力的下降及償債能力的同時下降。許多公立醫院近年來累積了許多經營和建設性的債務，改革肯定會加重公立醫院的負擔，由此可能會壓縮職工福利的增長空間[2]。但是從長遠來看，此次機關事業單位養老保險改革勢在必行。

此次機關事業單位的養老保險改革與增長工資同步進行，結束了自2006年的工資改革以來，機關事業單位工作人員一直無工資增長的局面，此次工資改革對工資結構進行了調整，提高基本工資水平，減少績效工資所占比例，文件還建立了今后一個時期內工資增長常態化的機制，進一步推進了公立醫院的薪酬制度改革。

2 改革實施現狀

2.1 參保人群

目前公立醫院的普遍用工形式分為編制內和編制外兩大類，其中編制外又細分為合同制和勞務派遣制兩大類。按照國家勞動法關于“同工同酬”的若干規定，編制外人員均參照編內人員實行同工同酬待遇。而此次機關事業單位養老保險改革并未把編制外人員納入改革范疇，且該部分編外人員多集中在醫技和護理等專業技術崗位。

2.2 繳費情況

自2014年10月開始，中央直屬公立醫院對編制內人員預扣基本養老保險和職業年金。但中央直屬公立醫院尚未實施績效工資制度，其繳費工資基數包括本人上年度基本工資、國家統一規定的津貼補貼、工改保留補貼、國家規定的年終一次性獎金、其他津貼補貼或獎金?；攫B老保險的繳費比例單位為20%，個人為8%；職業年金的繳費比例單位為8%，個人為4%。目前參保數據已采集和上報至中央國家機關養老保險管理中心，參保登記完畢，但各單位尚未正式參保繳費。

2.3 待遇核定與發放

目前中央直屬公立醫院的退休人員的養老金仍由醫院代發，何時由中央國家機關養老保險管理中心核定最終養老金金額并發放尚未確定。隨著配套文件的陸續出臺，此次機關事業單位養老保險改革的政策也日漸明晰，但仍然存在一些尚需明確的操作政策，例如視同繳費指數率尚未公布、中央國家機關直屬事業單位績效工資總額上限以及老辦法待遇計發中工資增長率等尚未明確。

中央直屬公立醫院養老保險改革后，養老社會化對醫院的人力資源管理水平提出了更高的要求，一方面必須做好人力資源信息采集、檔案變動等基礎的管理工作，對傳統的檔案管理進行變革，實現檔案管理電子化[3]。另一方面必須及時做好與保險經辦機構的有效溝通，按文件要求和業務經辦徑流程保障職工的切身利益不受損失[4]。

3 參保遇到的問題

3.1 單位與個人的繳費壓力大，財政支出負擔重

我國公立醫院的經費來源以自籌為主，財政撥款占很小比例。此次養老保險改革會顯著增加公立醫院的人力成本。據調研中央直屬在京的三家公立醫院，政府財政投入部分比例過低，財政撥款部分僅占醫院人員經費支出的10%，尚不夠支付員工一個月工資，其中一家醫院自2014年10月參保以來，預計需補繳養老保險和職業年金費用約為5億，職工個人月繳費人均2200元，同樣加重了個人的繳費負擔。呂壽祝等[5]通過問卷調查方式對北京市屬公立醫院和國企調研，發現公立醫院高昂的保險費用成為醫院沉重的經濟負擔，并在一定程度限制了醫院的發展。另據文太林[6]等的研究測算，如現有的財政政策不改革，2013～2050年間的機關事業單位養老金的缺口將達到GDP的14%。政府需進一步擴大資金來源，豐富籌資渠道，來緩解養老保險支付高峰期帶來的壓力[7]。李俊等[8]通過構建人口和精算模型對2011～2050年機關事業單位養老保險財務狀況及財政支持能力進行分析，提出2050年前繳費支出、彌補統籌收不抵支支出先后成為影響機關事業單位養老保險財政支出的首要因素。一些學者認為，事業單位養老保險的現收現付無法應對人口老齡化的挑戰，必將對財政帶來巨大壓力，只有深化改革才能逐步減輕政府的負擔。

3.2 事業單位內部補充養老保險制度的差異

文件明確規定，參保范圍為編制內人員，即編制內人員強制繳納基本養老保險和職業年金，而編制外人員仍然參加企業職工基本養老保險，是否為編外人員建立企業年金由各單位自主決定。單位內部職業年金的差異化繳費將導致編內外人員的養老待遇差，造成新的內部不公平[9]。據預測，改革后機關事業單位基本養老保險的替代率不超過60%，預計職業年金能將替代率提高20個百分點。從目前來看，企業職工的養老金主要依靠基本養老保險基金發揮作用，中國社會科學院《中國養老金發展報告2016》提到，企業年金到目前來看，的確難以起到對基本養老保險的有效補充[10]。根據方正研究院的研究結果，我國企業年金占基本養老金比重為18.3%，企業年金的總體替代率小于1%[11]。此次改革通過基本養老保險和職業年金兩個層次保障職工養老待遇不降低，而企業年金的繳費則是非強制性的，這樣會造成事業單位內部新的不公平，從而步入新的隱性雙軌制中[12]。

3.3 中央在京事業單位的績效工資改革尚未完成，影響繳費基數的確定

此次機關事業單位養老保險制度改革的同時，應建立與完善符合醫療行業特點的績效工資制度。對于中央在京事業單位而言，除義務教育學校、公共衛生和基層醫療衛生單位之外，包括中央直屬公立醫院在內的單位均未實施績效工資改革，因此事業單位養老保險改革尚有許多未明確的政策及實施風險。例如，績效工資如未完全涵蓋事業單位人員各項津貼補貼和獎金的實際收入，養老保險繳費基數將會低于本人上年實際收入，這樣事業單位編制內人員的基本養老保險繳費基數將會低于其他四險。

3.4 養老金待遇的不確定性

從目前政策來看，養老保險基金保值與增值的壓力大。從目前的養老基金保值增值政策來看，養老保險基金可能隨時間而貶值，這導致參保人不知最終能拿多少養老金。退休金的領取金額取決于個人賬戶的本金和利息之和，但據目前政策來看個人賬戶的利息還是未知數[13]?；攫B老保險中個人繳費部分比例為8%，文件規定這部分繳費按照1年期的銀行利息計息，遠低于工資增長率，雖然基本養老保險基金投資管理辦法已出臺，但基金投資運營體制的完善之路依舊很漫長。另外文件規定養老保險基金目前只能用于購買國債和存入銀行的專戶，不得用于其他形式的投資。職業年金的具體投資運營機制也沒有明文規定，其計息方式和利率仍是未知數。

3.5 改革缺乏相關配套制度

機關事業單位養老保險制度改革是一場全方位的制度重建，其改革的順利實施需要相關配套制度的建立和完善[14]。對于事業單位養老保險改革而言，其與收入分配制度、人事制度、財政制度等密切相關[15]。

延遲退休方案尚未出臺。從個人養老金權益角度來看，個人養老金待遇與個人繳費金額及時間長短密切相關，工齡越長養老待遇越高。因此，實行彈性退休制度、延長退休年齡對個人和養老金發展來說都會是一個不錯的選擇，將支付風險轉嫁到后代身上，緩解基金支付壓力[16]。從養老保險金長遠的收支平衡來看，機關事業單位的撫養比正在逐步升高，而延遲退休年齡可能是一個化解機制。

保險精算是利用現代數學方法，對各種保險經濟活動未來的財務風險進行分析、估價和管理的一門綜合性的應用科學，包含了費基、費率、財政補助及繳費人群變化趨勢分析、基金支付分析及結余分析等[17]。改革后養老金的計算與工作年限、繳費月數和記賬利率都有關系，參數的設計至關重要。繳費、養老金、費基、費率、繳費年限、退休年齡等都須依據人口和經濟學相關數據測算得出，如沒有精算制度的支持，出臺的政策就容易有偏差，從而降低了養老保險基金實現自身收支平衡的能力?；鹜顿Y、運營需要精算制度的支持。基金的投資運營需要在不同投資組合中進行選擇，而依據則是通過精算技術得出的基金參考盈虧。健全的精算制度有利于增加社會對養老制度的信心。此次機關事業單位養老保險改革，職工最為關心的是改革后的退休金是否會下降，在無健全的精算制度下很難給出明確的答案[9]。

4 對策

4.1 深化醫療機構工資制度與收入分配制度改革

我國現有公立醫院的工資體系存在基本工資比例偏低、績效工資比例過大的問題?？茖W調整公立醫院基本工資與績效工資比例，在覆蓋現有收入水平基礎上實施中央在京事業單位的績效工資改革，規范對公立醫院績效工資總量的調控和績效分配自主權的實現，縮小同類單位之間薪酬的差距，有利于養老保險改革的順利進行[18]。同時因并軌后部分單位職工出現了增不抵繳的現象，進一步建立健全事業單位工資正常增長機制、增加機關事業單位職工工資基數將成為養老保險制度改革成功與否的關鍵[19]。

4.2 盡快建立事業單位養老保險參保補償機制與政府兜底責任機制

按照中央國家機關養老保險管理中心的安排，應盡快出臺事業單位養老保險參保財政補助政策，盡快進行財政與基金、基金與單位的資金結算。盡快結束由單位代發養老金、政策解釋不清的局面，降低事業單位的管理成本，提高養老金的管理與發放效率。政府兜底責任主要體現在承擔轉制成本、對養老保險繳費和養老金給付進行財政兜底，政府應建立轉制成本消化機制、養老保險基金風險補償機制、機關事業單位財政資金撥付機制等，厘清各方責任，明確履行兜底責任的程序[20]。

4.3 同步推進機關事業單位的職業年金和企業年金

鄭秉文[21]認為企業年金參與率如果始終不能得到有效提高，基本養老保險必將承受巨大壓力，這將不利于降低社會保險費和為企業減負，不利于經濟發展，政府應該抓住此次機關事業單位養老保險改革的時機，使其成為企業年金發展的里程碑。建議政府采取稅收等措施刺激企業年金的合理發展[22]，對事業單位編制外人員在參加企業職工基本養老保險基礎上建立企業年金，避免與編內人員相比造成新的養老待遇差。同時，應確定合適的養老保險替代率目標，降低基本養老保險替代率，逐步提高職業年金與企業年金替代率[23]。

4.4 做實養老保險的個人賬戶，設定養老金替代率的合理區間，實現退休前后生活水平不下降的目標

要把個人繳費賬戶的錢真正做實并很好的積累起來，同時應規范好基金的投資方向，使資金得到有效的保值與增值，實現個人繳費賬戶資金較好的收益。根據世界銀行組織的建議，要基本維持退休前的水平不下降，養老金替代率需不低于70%。要使退休以后基本生活水平得以保障，國際勞工組織建議替代率下限為55%。為此，認為養老金替代率的合理區間 為55%～70%，基本屬于正常范圍[2]。

4.5 完善基礎養老金的計發辦法

對于新人要實現待遇的合理銜接，確保新人與老人的待遇差在合理范圍內，合理確定中人的待遇及補償標準，合理設置過渡性養老金的享受比例，保障中人的養老保險權益。改革文件規定的過渡型養老金的計發辦法，排除了通貨膨脹帶來的影響，使不同時期的繳費工資基數具有可比性。沈毅[24]通過靜態比較分析得出，中人的平均補貼水平在1000～1500元左右較為合適。

4.6 創新事業單位編制管理

公立醫院的編制數已很難滿足用人需要，目前公立醫院編制外用工現象極為普遍，要規范公立醫院的編制外用工，避免內部2種養老保險制度并存，應在推進人事制度改革的基礎上，創新事業單位編制動態管理，探索實行編制備案制、財政投入與績效考核相掛鉤的形式[25]，實現控制總量、盤活存量、優化結構、有減有增的編制管理機制，實現編制的總量控制與動態調整[2]。